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房地產(chǎn)調(diào)控的指導(dǎo)思想：打擊投機回歸正常供求軌道
發(fā)布日期：2010/1/5
作者：張孝德
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中國房地產(chǎn)調(diào)控存誤區(qū)，不應(yīng)完全市場化定位管理；
房地產(chǎn)調(diào)控的指導(dǎo)思想：打擊投機，房地產(chǎn)市場回歸到住者購其屋的正常供求軌道上來！
房地產(chǎn)功能的定位：目前中國房地產(chǎn)市場中存在的最大問題是，各級地方政府對房地產(chǎn)所具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能最感興趣，特別是在城市化進程中，各地政府不僅沒有把房地產(chǎn)所承擔的社會服務(wù)功能予以重視，反而把城市土地經(jīng)營、推動土地增值作為增加政府收入的主要渠道來對待。
房地產(chǎn)確實是對經(jīng)濟增長具有強拉大效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，但是我們還必須清楚地認識到，中國的房地產(chǎn)也承擔著保障13億人口公平居住權(quán)的功能。
如果我們忽略了這一點，失去的不僅僅是和諧社會主義的基礎(chǔ)，同時我們將遭遇房地產(chǎn)市場泡沫帶來的危害。
房地產(chǎn)調(diào)控目標的定位：鑒于中國房地產(chǎn)的市場的特點和功能，決定了中國房地產(chǎn)市場的目標定位上限和下限。房地產(chǎn)市場管理的上限，就是不能使房地產(chǎn)市場陷入投機市場的陷阱。要使房地產(chǎn)不陷入投機市場的陷阱，需要對供需雙方進行約束性調(diào)控：對購房者而言，要使其不是為了投資而購買，而是為了居住而購買；對房地產(chǎn)商而言，不能使房地產(chǎn)行業(yè)成為一個暴利或超額利潤行業(yè)，而應(yīng)當是一個獲得平均利潤的行業(yè)。這是保證房地產(chǎn)業(yè)在中國健康發(fā)展的上限調(diào)控目標。
中國房地產(chǎn)調(diào)控的下限目標是，無論房地產(chǎn)價格如何變化，必須讓所有的居民都能有房住，特別是收入最低的群體必須有最低的起碼的居住標準。另一方面，無論你如何富有，有如何強大的購買力，也只能購買有限面積的住房。在住房標準上，中國不可能像美國那樣，中產(chǎn)家庭都可以購買獨立別墅。要使低收入者能夠住上房，使中等收入能夠買得起房，使高收入者購有限的房，實現(xiàn)住房的大體均等化，這應(yīng)當成為中國房地產(chǎn)調(diào)控的目標。
目前造成中國房地產(chǎn)價格上漲有多種原因，但最根本或最深層的原因，是對房地產(chǎn)市場管理定位上出現(xiàn)了問題。從經(jīng)濟學(xué)基本原理看，房地產(chǎn)并不是一個完全競爭的市場，作為土地資源稀缺的中國更是如此。但是從1998年放開房地產(chǎn)市場以來，對于房地產(chǎn)到底是按照完全競爭市場來管理，還是按政府參與的有限競爭市場來管理，我們并沒有從理論和指導(dǎo)思想上搞清楚。在對房地產(chǎn)市場管理和政策的設(shè)計上，嚴重存在著按完全競爭的市場來對待的傾向。管理指導(dǎo)思想和政策與房地產(chǎn)市場性質(zhì)的錯位，使房地產(chǎn)的管理陷入被動局面。
房地產(chǎn)市場不是完全競爭的市場，是一個有限競爭市場
由于房地產(chǎn)市場是基于土地資源市場，由此決定了房地產(chǎn)市場不同于一般的商品市場，是一個在土地資源約束下的有限競爭的市場。有限競爭的房地產(chǎn)市場有以下三大特征：
首先，土地資源的不可再生性，決定了房地產(chǎn)市場是最容易形成泡沫的市場。
由于土地資源的不可再生性，決定了房地產(chǎn)市場價格的調(diào)節(jié)無法解決供給量的增加，只能通過價格的上升來調(diào)節(jié)供需矛盾。當價格上升到背離房地產(chǎn)實際價值時，誘發(fā)投機出現(xiàn)，房地產(chǎn)投機形成對資金強大需求，投機資金的大量注入形成房地產(chǎn)泡沫。房地產(chǎn)泡沫一旦破裂，由此連帶引發(fā)經(jīng)濟危機，最終導(dǎo)致整個經(jīng)濟危機。房地產(chǎn)陷入泡沫的機理是：房地產(chǎn)供不應(yīng)求——價格上漲——城鎮(zhèn)可開發(fā)土地資源減少——引發(fā)價格輪番上漲——誘發(fā)投機需求膨脹——房地產(chǎn)價格在炒作中攀升——形成房地產(chǎn)泡沫——隨著資金供應(yīng)鏈的斷裂——泡沫破裂——導(dǎo)致經(jīng)濟危機。
這不僅僅是理論上的邏輯推進，無論是最早進入市場經(jīng)濟的西方發(fā)達國家還是后進入市場經(jīng)濟的發(fā)展中國家，都不同程度地遭受了一次又一次的房地產(chǎn)市場泡沫的代價。而且房地產(chǎn)“泡沫”破裂的危害甚至高于股市“泡沫”破裂的危害。
第二，房地產(chǎn)在空間上非流動性，決定了房地產(chǎn)市場是無法通過土地要素的流動來解決供求均衡封閉的地域市場。
房地產(chǎn)市場所依托的土地資源是一種以國家為單元的國土資源。土地要素不能像其他資源和商品可以跨國界流動。石油、礦產(chǎn)資源等產(chǎn)品也屬于不可再生的資源，但它們都可以通過跨國界流動來調(diào)節(jié)市場供需。糧食也像房地產(chǎn)一樣屬于依托土地資源的產(chǎn)品，但糧食本身也可以流動，惟獨房地產(chǎn)市場無法通過土地資源的國際流動來解決土地資源分布不均問題。一國土地稀缺時，無法通過進口土地來解決這種稀缺。雖然土地不能進行國際間流動，但資本是可以國際流動的，在這種情況下，如果把地域性的封閉的房地產(chǎn)市場當作開放的、可流動的市場來對待，盲目地開放金融市場與房地產(chǎn)市場，帶來的只能是國際資本對該國房地產(chǎn)市場沖擊，給一個國家?guī)矸康禺a(chǎn)泡沫的災(zāi)難。泰國房地產(chǎn)泡沫的形成與破裂就是如此。目前，我國允許外資進入中國的房地產(chǎn)市場，這是一個充滿風險的選擇。需要我們慎重對待。
第三，土地作為國土資源，作為一國居民必須的生活資料，決定了房地產(chǎn)是無法通過交易完全定價的商品。
如果按照市場定價，美國擁有的購買力能夠再購買一個或數(shù)個像美國一樣的國土。作為國家主權(quán)和國民財富的國土資源是不可交易的，由此決定了以國土為資源的房地產(chǎn)也不是一個完全交易的產(chǎn)品。特別是住房作為一國國民不可替代的必需的生活資料，也不是一般的商品。房地產(chǎn)開發(fā)包含了房地產(chǎn)商的投資，所以房地產(chǎn)具有商品特性，具有可交易性。但是房地產(chǎn)中的土地作為國土資源，它的價值又具有不可交易性的一面。一國國民在本國土地上的居住權(quán)是一國公民基本權(quán)利的一部分。他可能沒有能力購買附加值很高的豪華住宅，但他在其戶籍所在的城市或農(nóng)村的居住權(quán)不能因為沒有購買力而剝奪。所以住房所具有的交易性和不可交易性的雙重特性，決定了房地產(chǎn)市場是一個有限競爭市場。如果將房地產(chǎn)市場交給完全競爭的市場來調(diào)節(jié)，那么，以單一購買力決定的房地產(chǎn)資源的分配，就有可能使許多沒有購買力的公民失去居住權(quán)。因為市場調(diào)節(jié)只承認購買力，不認公平的居住權(quán)。房地產(chǎn)產(chǎn)品具有的雙重性，決定了單純通過市場調(diào)節(jié)無法保證公民的居住權(quán)，需要政府參與市場的調(diào)節(jié)。
對中國房地產(chǎn)市場調(diào)控管理的反思：完全市場化陷阱
中國的房地產(chǎn)市場化改革，開始于1998年，其根本性的標志，是國發(fā)199823號《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》文件的頒布。23號文件關(guān)于深化城鎮(zhèn)政府制度改革的指導(dǎo)思想是：穩(wěn)步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和我國國情的城鎮(zhèn)住房新制度；目標定位是：“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。”既然1998年啟動的房地產(chǎn)市場的供給體系，是以經(jīng)濟適用房為主的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。這也就意味著當時國務(wù)院一開始把中國的房地產(chǎn)市場是作為一個有限競爭的市場來對待。這說明國務(wù)院從一開始在操作層面上沒有把房地產(chǎn)市場完全交給市場來調(diào)節(jié)。在指導(dǎo)思想上只是提出了推進住房商品化、社會化的改革，并沒有明確將房地產(chǎn)市場界定為有限競爭的市場。
但是，在實際執(zhí)行中，各級地方政府并沒有把興趣和工作的重點放在對經(jīng)濟適用房的供給上，被政府控制和批租的土地，大批地流到了一般商品房上。按照23號文件要求，以建設(shè)經(jīng)濟適用房為主的土地供應(yīng)比例應(yīng)當在60%以上。但實際上，一些城市連1%都不到，比例相對高的北京市也不到10%。
中國房地產(chǎn)在各級地方政府與房地產(chǎn)商合謀中，遠離國發(fā)199823號文件的要求，向完全市場化快速滑動時，中國房地產(chǎn)價格開始逐步攀升。然而，令人不解的是，就在中國房地產(chǎn)過熱的問題開始暴露的2003年，國務(wù)院頒發(fā)國發(fā)200318號《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》中，對中國房地產(chǎn)市場的定位卻來了一個180度的大轉(zhuǎn)彎。在199823號文件中，提出以建設(shè)經(jīng)濟適用房為主的房地產(chǎn)市場定位，在國發(fā)200318號文件中，則變成“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房，要根據(jù)市場需求，采取有效措施加快普通商品住房發(fā)展，提高其在市場供應(yīng)中的比例。”這說明國務(wù)院對中國房地產(chǎn)市場的定位，已經(jīng)從1998年的有限市場論轉(zhuǎn)向按一般市場來對待。這實際上是對已經(jīng)存在的房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀的認可。因為以經(jīng)濟適用房為主的房地產(chǎn)市場根本沒有出現(xiàn)過，而真正存在的是一個普通商品房越來越占主導(dǎo)地位的市場。
自從2003年房地產(chǎn)過熱以來，國內(nèi)出現(xiàn)了對房地產(chǎn)到底是否存在泡沫的激烈爭論。這種爭論雖然引發(fā)了中央對房地產(chǎn)市場存在問題的高度重視，但對于造成中國房地產(chǎn)價格不斷攀升的根本原因，并沒有觸及。盡管國務(wù)院文件并沒有明確提出將中國房地產(chǎn)完全交給市場來調(diào)節(jié)，但在實際操作中，嚴重存在著把房地產(chǎn)市場向完全市場化推進的趨向。不可否認，相比于計劃體制下的住房制度，住房改革的市場化、商品化趨向沒有錯。但是把中國房地產(chǎn)市場當作其他商品市場一樣，作為完全市場化市場來推進，顯然是一個認識和指導(dǎo)思想上的誤區(qū)。
國發(fā)200318文件下發(fā)后，對經(jīng)濟適用房與一般商品房比例改變的信息，其實是一個強化房地產(chǎn)市場競爭強度的信息。由此也可以解釋，為什么本意是調(diào)控房地產(chǎn)的文件，在文件頒發(fā)后的2004年卻成為中國房價陡然升高的一年。來自國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2004年商品房和商品住宅平均銷售價格漲幅首次突破兩位數(shù)，首次超過人均可支配收入增長幅度和物價上漲指數(shù)。房價漲幅為2000年以來最高。據(jù)中國社科院等權(quán)威機構(gòu)發(fā)布的《2004－2005中國房地產(chǎn)發(fā)展報告》，2004年全國商品房平均售價比1998年增加651元，達到2714元/平方米，年均增加為93元，但2004年一年的房價增長就比2003年多出了355元，增值是1998－2003年年均增量的3.8倍。
直到2005年4月底的“國八條”和2006年5月的“國六條”，才再將調(diào)整供房結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展中低價位、中小套型普通商品住房、經(jīng)濟適用住房和廉租住房作為房地產(chǎn)調(diào)控的主要內(nèi)容。在不斷攀升的房地產(chǎn)價格面前，主管房地產(chǎn)的建設(shè)部的態(tài)度也發(fā)生了變化。盡管在房地產(chǎn)相關(guān)文件中，表面明確提出了中國房地產(chǎn)市場性質(zhì)定位，但從出臺的有關(guān)政策看，中央政府越來越將房地產(chǎn)作為一個特殊的產(chǎn)品和市場來對待。
中國地產(chǎn)市場調(diào)控的四個定位
鑒于房地產(chǎn)市場管理的經(jīng)驗和教訓(xùn)，中國在對房地產(chǎn)市場的管理中，要明確以下四個方面的定位：
1.房地產(chǎn)市場類型的定位：中國的房地產(chǎn)市場不僅是一個有限競爭的市場，而且屬于對競爭承受力很弱的市場。中國屬于土地資源嚴重短缺的國家，中國的國土面積和美國相當，但中國人口是美國的4倍。但這并不意味著，中國用于房地產(chǎn)的土地資源稀缺度是美國的4倍，實際上比4倍還要多。中國作為人口大國，需要有足夠的土地資源用來解決糧食問題，不可能通過進口糧食來置換出更多的土地，在此情況下，可供中國房地產(chǎn)市場開發(fā)的土地資源是極其有限的。就中國與美國相比，如果中國把房地產(chǎn)完全交給市場來調(diào)節(jié)，中國房地產(chǎn)市場的競爭強度是美國的4倍以上，在如此競爭強度推動下的房地產(chǎn)價格也會數(shù)倍高于美國。由此可以理解日本的人均收入沒有美國高，但日本東京的土地價格是美國的4倍。目前中國的人均收入只有美國的1/23，卻要承擔比美國數(shù)倍高的住房價格，這將大大降低中國人的生活質(zhì)量。如果中國不能有效地控制房地產(chǎn)泡沫，中國改革20多年積累的財富很可能被房地產(chǎn)這個黑洞吃掉。
土地資源嚴重短缺，決定了中國的房地產(chǎn)市場將會是世界上管理難度最大和對中國經(jīng)濟帶來風險最大的市場。如果在房地產(chǎn)市場管理的定位上出現(xiàn)偏差，那么未來可能出現(xiàn)的中國經(jīng)濟危機，不是金融危機，而是房地產(chǎn)泡沫危機。無論上世紀80年代日本的金融危機，還是90年代東南亞的金融風暴，以及1929年的美國經(jīng)濟危機，其危機發(fā)生的機理，都是先發(fā)生房地產(chǎn)泡沫，然后才導(dǎo)致金融危機。
我們應(yīng)該清醒地認識到，危害中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的除能源和環(huán)境外還有房地產(chǎn)泡沫。將房地產(chǎn)市場作為一個有限競爭的市場來對待，建立一個符合中國國情的政府主導(dǎo)的有限競爭的房地產(chǎn)市場，這是中國轉(zhuǎn)型期在市場體制改革中遇到的新難題和新挑戰(zhàn)。
2.房地產(chǎn)功能的定位：中國房地產(chǎn)市場必須承擔起產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會服務(wù)的雙重功能。房地產(chǎn)具有的可交易性與不可交易性的雙重特征，決定了房地產(chǎn)的雙重功能。受土地資源的約束，越是土地資源稀缺的國家，越要凸現(xiàn)房地產(chǎn)所承擔的社會服務(wù)功能，越需要政府加大對房地產(chǎn)市場補貼和調(diào)控的力度。即使在土地資源豐富的美國，房地產(chǎn)市場也是有政府補貼和干預(yù)的市場。目前中國房地產(chǎn)市場中存在的最大問題是，各級地方政府對房地產(chǎn)所具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能最感興趣，特別是在城市化進程中，各地政府不僅沒有把房地產(chǎn)所承擔的社會服務(wù)功能予以重視，反而把城市土地經(jīng)營、推動土地增值作為增加政府收入的主要渠道來對待。房地產(chǎn)確實是對經(jīng)濟增長具有強拉大效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，但是我們還必須清楚地認識到，中國的房地產(chǎn)也承擔著保障13億人口公平居住權(quán)的功能。如果我們忽略了這一點，失去的不僅僅是和諧社會主義的基礎(chǔ)，同時我們將遭遇房地產(chǎn)市場泡沫帶來的危害。
3.房地產(chǎn)調(diào)控目標的定位：鑒于中國房地產(chǎn)的市場的特點和功能，決定了中國房地產(chǎn)市場的目標定位上限和下限。房地產(chǎn)市場管理的上限，就是不能使房地產(chǎn)市場陷入投機市場的陷阱。要使房地產(chǎn)不陷入投機市場的陷阱，需要對供需雙方進行約束性調(diào)控：對購房者而言，要使其不是為了投資而購買，而是為了居住而購買；對房地產(chǎn)商而言，不能使房地產(chǎn)行業(yè)成為一個暴利或超額利潤行業(yè)，而應(yīng)當是一個獲得平均利潤的行業(yè)。這是保證房地產(chǎn)業(yè)在中國健康發(fā)展的上限調(diào)控目標。
中國房地產(chǎn)調(diào)控的下限目標是，無論房地產(chǎn)價格如何變化，必須讓所有的居民都能有房住，特別是收入最低的群體必須有最低的起碼的居住標準。另一方面，無論你如何富有，有如何強大的購買力，也只能購買有限面積的住房。在住房標準上，中國不可能像美國那樣，中產(chǎn)家庭都可以購買獨立別墅。要使低收入者能夠住上房，使中等收入能夠買得起房，使高收入者購有限的房，實現(xiàn)住房的大體均等化，這應(yīng)當成為中國房地產(chǎn)調(diào)控的目標。
如果使中國的房地產(chǎn)市場在動態(tài)上能夠不斷逼近這兩個目標，中國的房地產(chǎn)就能夠承擔起產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會服務(wù)的功能。
4.房地產(chǎn)調(diào)控管理模式定位：中國房地產(chǎn)調(diào)控模式總體定位應(yīng)當能夠走具有中國特色的政府主導(dǎo)型市場化管理模式。這當然并不是要中國的房地產(chǎn)回到計劃經(jīng)濟時期。為了系統(tǒng)解決中國房地產(chǎn)問題，中國的房地產(chǎn)管理模式應(yīng)從以下幾個方面著手：
在戰(zhàn)略管理上，圍繞土地資源約束，重新思考中國的城市化模式。實踐證明，在東亞工業(yè)化過程中形成的人口過度集中的大城市化發(fā)展模式，是推動房地產(chǎn)價格上漲的主要原因之一。西歐也屬于人均土地稀缺的國家，但西歐走的是中小城市均等化城市發(fā)展模式，所以西歐的土地并沒有出現(xiàn)像東京、首爾那樣的高價。中國作為有13億人口的大國，在城市化的過程中，不能走人口過度集中的大城市化模式，應(yīng)當走城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、大中小城市均衡發(fā)展模式。要解決這個問題，在產(chǎn)業(yè)布局上，就要改變目前存在的大城市通吃的問題，改變公共財政投資、教育、文化、醫(yī)療等資源過度集中在大城市的問題。
在宏觀調(diào)控上，圍繞調(diào)控目標，強化對房地產(chǎn)市場的結(jié)構(gòu)控制。要使中國的房地產(chǎn)市場真正成為政府調(diào)控下有限競爭的市場，就必須降低中國房地產(chǎn)市場的競爭強度。在短期內(nèi)無法改變房地產(chǎn)供給總量的前提下，降低房地產(chǎn)市場競爭強度的最有效方法，就是改變房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)，即加大政府補貼或政府控制的廉租房和經(jīng)濟房的供給。
在制度管理上，要根據(jù)中國房地產(chǎn)的功能和目標定位，對中國房地產(chǎn)的指導(dǎo)思想和管理原則提供立法保證。對中國房地產(chǎn)市場管理進行有限市場定位的管理，不是臨時性的，要上升到中國重大決策的高度予以重視，上升到與能源、環(huán)境一樣的權(quán)重來對待。
在政策管理上，要啟動稅收、轉(zhuǎn)移支付、政府補貼、金融工具、住房信息管理等經(jīng)濟手段，對購買行為和房地產(chǎn)商的經(jīng)營進行有目標的控制性管理。
（作者單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部，作者：張孝德） |
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