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| 建立健全政府績效評估制度的幾項基本原則 |
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建立健全政府績效評估制度的幾項基本原則
政府績效評估，就是政府自身或社會其他組織通過多種方式對政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等短期和長遠的影響和效果進行分析、比較、評價和測量。對政府績效進行評估,是規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項重要制度和有效方法。
2004年，國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)指標體系設(shè)計思想和方法技術(shù)的基礎(chǔ)上，提出了一套適用于中國地方政府績效評的包含著33個指標的指標體系。
近年來，在從中央到地方開始普遍試行政府績效評估制度，取得了明顯成效，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。但是，現(xiàn)實中我國政府的績效評估還存在一些問題：
比如，政府行政管理體制的缺陷嚴重制約著政府特別是地方政府工作的改善和績效提高。再如，我國政府績效評估指標設(shè)定過程中存在許多問題：呈現(xiàn)泛經(jīng)濟化趨向，嚴重偏向GDP評估；評估主體多為上級行政機關(guān)，缺乏廣泛參與；定性指標與定量指標設(shè)置不合理，評估只憑主觀印象、感覺、人際的親疏實施，缺乏數(shù)據(jù)支持和科學(xué)的分析，而給統(tǒng)計數(shù)據(jù)摻合水分、“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的現(xiàn)象時有發(fā)生；設(shè)定過程缺乏環(huán)境變量的思考，忽略指標內(nèi)在本質(zhì)的探究；許多“一票否決”指標的設(shè)置占到總體指標的30%左右，個別重要指標比如涉及人民群眾生命的安全事故、重大決策失誤等占的權(quán)重較大是合理的，但像一些地方政府將群眾越級上訪、計劃生育、環(huán)境衛(wèi)生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否決”，造成下級部門及人員無所適從；等等。
針對上述現(xiàn)象，國家行政學(xué)院研究室副處長、副研究員徐珂博士在他的新作《政府執(zhí)行力》一書中指出，既要積極推行政府績效評估，又要有理性、合理的預(yù)期，不能操之過急。特別是在制定績效指標時，要遵循客觀全面的原則，周密、合理、客觀地制定績效指標，涵蓋政府的重要績效，并且要真實地反映政府績效。
徐珂博士認為設(shè)計政府績效評估體系，必須以確立科學(xué)合理的績效評價指標為核心，遵循以下原則：
（1）要按照現(xiàn)代政府績效的“5E”模型來設(shè)定評估指標，既要有經(jīng)濟、效率指標，又要有效果和政府生產(chǎn)力指標，還要有公平方面的指標。經(jīng)濟指標一般指投入到管理項目中的資源水準，效率關(guān)注的是投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系，效果通常是指公共服務(wù)實現(xiàn)標的的程度，是衡量公共政府服務(wù)的重要指標，生產(chǎn)力是一個把效率和效益結(jié)合起來的衡量指標，公正是指接受公共服務(wù)的團體和個人都受到公平的待遇以及社會弱勢群體能享受到政府更多的公共服務(wù)。
（2）應(yīng)遵循“滿意原則”，設(shè)置滿意度指標。考察政府的績效不僅僅在于政府的工作效率，更重要的還在于政府所做的工作在多大程度上滿足了社會、企業(yè)、公眾的需要。在考核中要以人民滿意度作為最大的績效考量，把人民群眾的需要與行政產(chǎn)出及結(jié)果聯(lián)系起來，以人民群眾社會需要的角度對行政產(chǎn)出與結(jié)果作出定量的測定。績效指標必須是涉及具體的某類公共服務(wù)，是關(guān)于地方政府如何為民眾提供便民服務(wù)，如何改進服務(wù)的度量。比如，2000年1月，華盛頓州政府設(shè)定的績效指標之一，便是讓公民到機動車年檢處做檢時的排隊時間不超過30分鐘。
（3）要推行綠色GDP。在綠色GDP體系下，生態(tài)環(huán)境指標將作為考核政績的重要參數(shù)，人力資源將會成為一國財富的主要組成部分。同時，也把“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低車禍率”、“提高水的清潔程度”等涉及社會公正、文化、教育、公共衛(wèi)生的指標作為績效考核指標。比如，無錫市著力健全考核指標體系，從偏重經(jīng)濟建設(shè)考核向經(jīng)濟社會建設(shè)全面考核轉(zhuǎn)變。在無錫市設(shè)置的經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境、社會發(fā)展、生活質(zhì)量四大類３９項指標，其中２０項為核心指標。在核心指標中，經(jīng)濟發(fā)展類只有３項，占１５％；資源環(huán)境、社會發(fā)展、生活質(zhì)量類有１７項，占８５％。實踐表明，無錫市把考核側(cè)重點從經(jīng)濟領(lǐng)域向社會領(lǐng)域延伸，有利于引導(dǎo)各級干部進一步注重發(fā)展的全面性和協(xié)調(diào)性。
（4）政府績效的測度應(yīng)是結(jié)果關(guān)注型的。績效考核體系如果關(guān)注政府的“產(chǎn)出”，可能會發(fā)生“罰款越罰越多”，“違規(guī)率越抓越多”，“法院訴訟案越來越多”諸如此類的現(xiàn)象。從2007年9月11日起，廣東廣清高速禁止嚴重超載車上路。嚴重超載車輛不僅加速損害路面，影響高速公路通行效率，更會造成嚴重的安全隱患。據(jù)了解，我國各地對超載的最常用做法是“抓罰”，但效果并不理想。因為在嚴重超載情況下，運輸車輛即使被罰，還是有相當利潤空間，“相對罰款，禁入更能有效迫使超載車主改用合格車型”。
（5）績效目標必須“少、簡單，且能引起最大的共鳴”。如今，赤峰市紅山區(qū)改革干部實績考核體系，將過去1000多個指標簡化為：領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、重點工作和創(chuàng)新工作、社會滿意度三個方面，將招商引資、項目建設(shè)、財政稅收等經(jīng)濟指標剔除，將教育、醫(yī)療、社保、城市管理等公共管理服務(wù)納入街道辦事處的考核內(nèi)容之中，加重對社會滿意度的考核。這“一減兩加”改革的導(dǎo)向意義，不單單是對過去龐大繁雜的干部考核體系的刪繁就簡，更重要的是此舉引導(dǎo)了干部的政績觀從GDP崇拜向關(guān)注民生、民意的轉(zhuǎn)變。
除了上述政府績效評估原則之外，徐珂博士還提出了績效目標必須兼有挑戰(zhàn)性和可能性、績效目標必須是公眾可以監(jiān)督的、以政府職能的科學(xué)界定為前提設(shè)計評估指標等基本原則。
按上述原則，在設(shè)計我國地方政府績效體系時，應(yīng)主要關(guān)注以下10個指標：社會治安，如降低犯罪率的指標；提高基本教育的覆蓋率，如降低文盲率；基本的醫(yī)療保障覆蓋率；環(huán)境潔凈要求，如一級天氣率；基本的交通服務(wù)指標，如降低城市交通擁堵程度降低車禍率等；公共衛(wèi)生指標，如污水、垃圾處理指標；降低失業(yè)率與待業(yè)率的指標；人民生活改善的指標，如弱勢群體生活改善的指標；政府對經(jīng)濟減少干預(yù)的指標，如讓企業(yè)注冊登記時間減少的度量，降低企業(yè)稅外雜費負擔的指標，以及企業(yè)對政府滿意度的指標；安全生產(chǎn)的指標，如降低礦難率，降低重大事故發(fā)生率。當然，地方政府應(yīng)該繼續(xù)重視和加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不過，對政府進行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入應(yīng)該嚴格考核，建立起專門的預(yù)算。
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