葛延風(fēng)：中國教育痛疾漸重，不治將恐深
——兼談對我國教育改革和發(fā)展的建議
新中國成立以來特別是改革開放以來，我國教育事業(yè)發(fā)展的成就可謂巨大。九年制義務(wù)教育全面普及并走向免費，高中教育、職業(yè)教育普及率大幅度提高，大學(xué)教育進入大眾化階段。但也不可否認，受多方因素影響，我國教育領(lǐng)域也存在不少值得關(guān)注的問題，人民群眾對一些問題反映強烈。這些問題的存在，不僅帶來了社會不滿情緒，影響社會和諧，對下一代整體素質(zhì)的負面影響也非常突出。如不能盡快糾正，社會代價將非常高昂。因此，未來一個時期的教育改革和發(fā)展，應(yīng)以解決這些突出問題為基本方向，為教育事業(yè)的長期健康發(fā)展鋪平道路。
問題一：義務(wù)教育發(fā)展不均衡，激勵機制扭曲
促進義務(wù)教育在區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)均衡發(fā)展已成為社會各界共識。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間義務(wù)教育的均衡發(fā)展，是一個需要通過長期努力方能解決的問題。近期，更值得關(guān)注的是區(qū)域內(nèi)的不均衡問題，尤其在城市。當(dāng)前公眾反映強烈的“擇校”問題、中小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)過重問題都與此密切相關(guān)，也誘發(fā)了諸多扭曲甚至腐敗行為，必須下大力氣解決。
區(qū)域內(nèi)校際之間差異過大的原因很多，核心問題是支持方式存在偏差且激勵機制扭曲。公共資金尤其是項目資金通常更多流向辦學(xué)條件好的學(xué)校。通過“擇校”收費等，好學(xué)校會有更多的收入，且事實上能夠與教師待遇直接或間接掛鉤。因此，需要從制度上解決，否則，諸如針對學(xué)生“電腦派位”、“就近入學(xué)”等政策都無濟于事。
第一，規(guī)范公共資金對學(xué)校的投入方式。經(jīng)常性投入應(yīng)嚴格與學(xué)生、班級數(shù)量掛鉤；在規(guī)范辦學(xué)標準的前提下，基本建設(shè)、設(shè)備投入優(yōu)先投向未達標學(xué)校；強化統(tǒng)一規(guī)劃，嚴格控制一些學(xué)校的盲目擴張和建設(shè)；建立公共資金投入公示和問責(zé)制度。
第二，嚴格學(xué)校財務(wù)管理，明確中小學(xué)收支范圍和相關(guān)標準，加大監(jiān)管力度。目前，一些地方采取對中小學(xué)財務(wù)實施縣級政府集中管理方式，取得了較好效果，可在此基礎(chǔ)上全面推廣；應(yīng)明確義務(wù)教育階段不得收取任何形式的“擇校費”、“借讀費”等。對其他捐資助學(xué)資金，也應(yīng)明確用途，建立公示制度。
第三，均等化師資資源。結(jié)合對教師工資的保障和規(guī)范，建立有約束力的中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人和教師在區(qū)域內(nèi)定期輪換制度，并將其確定為獲得教師資格的法定義務(wù)。
問題二：普通高中辦學(xué)條件差異突出，“擇校”問題久拖不決
目前，無論是區(qū)域間還是區(qū)域內(nèi)，普通高中辦學(xué)條件的差異問題也都很突出。對此，不少人認為可接受，甚至認為高中階段的差異化、多樣化發(fā)展是應(yīng)當(dāng)鼓勵的。我們認為，普通高中也應(yīng)重視均衡發(fā)展。理由有二：
第一，按照經(jīng)濟和社會發(fā)展方向，高中階段教育遲早要納入義務(wù)教育范圍，因此，通過均衡化發(fā)展為未來奠定良好基礎(chǔ)很有必要，反之，則會給未來制造矛盾和障礙。第二，當(dāng)前義務(wù)教育階段的“擇校”等問題，和普通高中之間的不平衡發(fā)展關(guān)系很大。如果繼續(xù)強化高中之間的差異，勢必會制約義務(wù)教育均衡化發(fā)展目標的實現(xiàn)，義務(wù)教育階段的“擇校”、中考中的“擇校”等公眾反映強烈的問題也難以解決。考慮到普通高中教育的特點，可在一定限度內(nèi)允許和鼓勵其辦出特色，比如，允許有關(guān)學(xué)校開設(shè)一些與學(xué)生興趣或與就業(yè)能夠更緊密結(jié)合的選修課程，開展不同形式的文體活動等。但在基本辦學(xué)條件、師資隊伍配備等方面，仍需要重視均衡化發(fā)展。
問題三：職業(yè)教育思路不清，培訓(xùn)方式與實際需求脫節(jié)
大力發(fā)展職業(yè)教育，尤其是加強對中西部地區(qū)農(nóng)村青少年的職業(yè)培訓(xùn)、促進城市化和工業(yè)化的順利推進意義重大。但職業(yè)教育特別是農(nóng)村職業(yè)教育如何發(fā)展，需要進一步研究。
一種主張是在農(nóng)村和中西部地區(qū)建立政府主導(dǎo)的職業(yè)培訓(xùn)體系。我們認為這種思路值得商榷。因為新增就業(yè)機會主要集中在城市和東部發(fā)達地區(qū)，立足中西部、農(nóng)村并在縣域內(nèi)開展職業(yè)教育，很難取得預(yù)期成效，培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式與實際需求脫節(jié)問題幾乎難以避免。因此，在培訓(xùn)主體選擇方面，應(yīng)更多發(fā)揮東部企業(yè)和民間培訓(xùn)力量的作用，因為他們對就業(yè)需求的反應(yīng)更加靈敏，可以更好實現(xiàn)培訓(xùn)和就業(yè)的結(jié)合。
政府在職業(yè)教育發(fā)展中的職責(zé)應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展和職業(yè)需求信息，對職業(yè)教育內(nèi)容和方式實施宏觀引導(dǎo)；二是制定相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)和社會力量興辦各種形式的職業(yè)教育；三是對職業(yè)教育學(xué)校辦學(xué)標準、教育質(zhì)量以及培訓(xùn)價格實施嚴格監(jiān)管；四是對經(jīng)濟困難家庭青少年接受職業(yè)教育提供經(jīng)濟援助。
問題四：大學(xué)教育質(zhì)量全面下滑，畢業(yè)生就業(yè)難問題突出
近年來，我國大學(xué)教育逐步進入大眾化階段，成就可謂巨大。但教育質(zhì)量卻不盡如人意，與此相關(guān)的部分大學(xué)生就業(yè)難、部分大學(xué)生即使就業(yè)也難以適應(yīng)相關(guān)工作需求等問題都很突出。因此，全面提高大學(xué)教育質(zhì)量，使人才培養(yǎng)能夠更好適應(yīng)經(jīng)濟與社會發(fā)展要求是當(dāng)務(wù)之急。
第一，進一步明確高校定位。目前，不少高校都積極向“研究型”大學(xué)發(fā)展，一些學(xué)校還越來越多地參與成果轉(zhuǎn)化等“經(jīng)濟活動”。對此，應(yīng)審慎對待。雖然產(chǎn)學(xué)研之間應(yīng)更緊密結(jié)合，但培養(yǎng)人才仍必須是高校第一要務(wù)。有關(guān)科學(xué)研究活動應(yīng)主要集中于基礎(chǔ)研究及應(yīng)用基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)之間的平臺作用。自身過多或不恰當(dāng)?shù)貐⑴c“經(jīng)濟活動”很難避免行為扭曲。
第二，改革評價與激勵機制。除逐步調(diào)整教學(xué)內(nèi)容、完善教學(xué)方式、加強社會實踐外，更值得重視的是必須完善對大學(xué)以及對高校教師的評價和激勵機制，改變過分看重“論文”、“項目”的傾向，讓高校和教師把精力真正投入到教學(xué)和人才培養(yǎng)上來，全面扭轉(zhuǎn)重擴張、輕內(nèi)涵，重“科研”、輕教學(xué)，重知識傳授、輕能力培養(yǎng)等問題。
第三，完善專業(yè)設(shè)置方式。其核心是要控制部分高校專業(yè)設(shè)置、招生的盲目性。解決問題的基本方式應(yīng)當(dāng)是強化政府的宏觀指導(dǎo)和總量調(diào)控，強化業(yè)內(nèi)專業(yè)性資質(zhì)評價與競爭，同時，通過專業(yè)組織實施就業(yè)狀況調(diào)查并定期公開，對辦學(xué)能力不足、就業(yè)狀況差的專業(yè)實施強制淘汰，以多元方式對高校專業(yè)設(shè)置及招生數(shù)量形成約束。
問題五：高校考試招生腐敗未除，舞弊行為損害百姓利益
目前，主張通過擴大高校招生自主權(quán)來改革高校考試招生制度的呼聲很高。我們認為，對此應(yīng)特別慎重。多年來一直實施的統(tǒng)一高考制度無疑有弊端，需要進一步改革和完善。但擴大高校招生自主權(quán)能否解決問題以及會帶來什么結(jié)果值得認真研究。
核心問題是，受多方面因素的影響，在目前高考制度非常嚴格、高校招生自主權(quán)尚不太大的情況下，招生中的不公甚至腐敗就已經(jīng)存在。如果沒有充分的準備和周密的制度設(shè)計，擴大高校招生自主權(quán)很有可能帶來更大混亂，不公問題可能會更加突出。當(dāng)然，有條件地進行嘗試未嘗不可。比如，在國家確定的考試科目內(nèi)，在對考生一視同仁的前提下，可以讓高校根據(jù)專業(yè)特點和培養(yǎng)模式自選科目或確定不同權(quán)重。至于自主錄取、推薦錄取、破格錄取等，能夠成功實施的前提是要有完善的信息公開制度和嚴格的監(jiān)督與問責(zé)機制來保障，從目前的現(xiàn)實看，尚不具備條件。
相比之下，嚴格考試紀律、規(guī)范高考加分以及推進高考錄取工作的進一步透明化則是當(dāng)務(wù)之急。近年來，有預(yù)謀甚至有組織的高考舞弊行為時有發(fā)生，這是徹頭徹尾的犯罪，是對社會道德底線的踐踏，需要從嚴打擊。高考加分也背離了初衷，成為部分人牟取私利的工具，損害了廣大普通百姓的利益，建議盡可能予以清理。確有必要保留的，要進一步推進其工作程序的公開、透明。
問題六：政府與學(xué)校之間權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任界定模糊
在政府與學(xué)校的關(guān)系問題上，目前比較流行的判斷是：政府對學(xué)校管得過多，學(xué)校自主權(quán)不足，未來應(yīng)進一步擴大辦學(xué)自主權(quán)。我們認為，這種判斷和思路值得斟酌。從現(xiàn)實的情況看，在一部分領(lǐng)域確有政府管得過多、過細等問題，比如過多的行政性審批、過多的達標評比等等。但與此同時，在一些領(lǐng)域也存在著突出的“放權(quán)過度、約束不足”問題。
比如，一些學(xué)校在基本建設(shè)、資產(chǎn)處置、收費和內(nèi)部分配等方面的“自主權(quán)”事實上已經(jīng)到了很難約束的地步，在其他相關(guān)領(lǐng)域，學(xué)校也有著相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。由此帶來行為目標異化以及“內(nèi)部人控制”問題，事實上已經(jīng)非常突出。因此，調(diào)整政府和各級各類學(xué)校的關(guān)系模式絕不是簡單的“擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，而是要立足教育目標和屬性，明確各自的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。
第一，考慮到教育的屬性，除特殊領(lǐng)域（如職業(yè)教育）外，發(fā)展規(guī)劃、布局調(diào)整、教育目標以及基本辦學(xué)標準等重大決策仍需政府確定，世界各國都是如此；第二，為確保學(xué)校特別是公立學(xué)校的公益性，避免利益沖突，對學(xué)校資產(chǎn)處置、教育收費標準和財務(wù)收支、分配（工資總額）等也必須從嚴監(jiān)管，這也是世界各國的普遍做法；第三，在有關(guān)法律法規(guī)的框架內(nèi)，可以給學(xué)校一定自主權(quán)，以調(diào)動學(xué)校積極性。但鑒于不同層級教育規(guī)律的差異，放權(quán)內(nèi)容需要有差異。比如對大學(xué)，教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方式可以自主決定，而對于中小學(xué)，教學(xué)內(nèi)容則需要執(zhí)行國家的統(tǒng)一規(guī)定；第四，在部分領(lǐng)域擴大學(xué)校自主權(quán)，需要與學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整同步推進，完善內(nèi)部民主決策，避免少數(shù)人濫用權(quán)力；第五，在部分領(lǐng)域擴大自主權(quán)的同時，應(yīng)強化目標和結(jié)果管理，逐步形成政府、社會等多元化的監(jiān)督和問責(zé)機制，加強社會參與。
問題七：辦學(xué)體制改革思路依然不明確
進一步鼓勵民間和社會力量辦教育，形成政府主導(dǎo)、多元辦學(xué)的格局是應(yīng)當(dāng)堅持的方向，但一些基本問題需要明確：
第一，民辦教育只能是補充。民間力量參與辦學(xué)，不外乎兩種基本方式：投資興辦營利性機構(gòu)或出資興辦非營利機構(gòu)。前者的最大問題是與教育的公益性目標存在或多或少沖突；而非營利機構(gòu)能否健康發(fā)展則受文化傳統(tǒng)、制度基礎(chǔ)等因素影響。在全球范圍內(nèi)，除少數(shù)國家、少數(shù)教育領(lǐng)域外，民辦教育機構(gòu)的作用都比較有限。
因此，我國發(fā)展民辦教育的目標也只能定位為對公立教育拾遺補缺，滿足一些個性化和特殊需求。指望通過發(fā)展民辦教育解決公立教育領(lǐng)域存在問題或替代公立機構(gòu)的思路都行不通。
第二，民辦教育應(yīng)主要集中于特定領(lǐng)域。從國際經(jīng)驗看，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，基于對可及性和均等化的要求，基本都是公立機構(gòu)占絕對主導(dǎo)地位。在高等教育領(lǐng)域，不同國家有較大差異。民間和社會力量參與最多的領(lǐng)域是職業(yè)教育。鑒于有關(guān)國際經(jīng)驗和我國的實際情況，社會力量參與辦教育，應(yīng)重點鼓勵發(fā)展職業(yè)教育及學(xué)前教育。在基礎(chǔ)教育和高等教育領(lǐng)域，我國公立資源總量并非明顯短缺，不宜過分鼓勵民間力量參與。至于城市化發(fā)展過程中的區(qū)域性不平衡問題，應(yīng)更多考慮立足公立教育資源實施布局調(diào)整。
第三，要更好地規(guī)范民辦學(xué)校發(fā)展。從國際經(jīng)驗看，發(fā)達市場經(jīng)濟國家對兩種性質(zhì)的學(xué)校有完全不同的管理方式。對營利性機構(gòu)的管理方式相對比較簡單，照章納稅，政府控制監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量。對非營利性機構(gòu)，一方面提供各種優(yōu)惠，同時，對其資產(chǎn)處置、剩余處置等有非常嚴格的約束。鑒于這些經(jīng)驗，要鼓勵民間力量辦學(xué)，創(chuàng)新制度是前提。否則，在缺乏準備的情況下放手發(fā)展，很有可能帶來很多問題。目前不少民辦學(xué)校一方面享受各種政策優(yōu)惠，一方面努力追求利潤的問題就應(yīng)引起重視。
問題八：人口流動管理制度制約教育平等
我國正處于快速的城市化過程中，大量農(nóng)村人口迅速向城市轉(zhuǎn)移，城市間的流動規(guī)模也很大。從國際經(jīng)驗看，這是一個不可逆的過程。因此，需要盡快研究制定相關(guān)對應(yīng)政策。否則，流動人口子女無法享受和流入地青少年平等的受教育機會，會帶來一系列社會矛盾和問題。在這一問題上，不僅要關(guān)注流動人口子女接受義務(wù)教育的問題，還應(yīng)關(guān)注包括大學(xué)教育在內(nèi)的非義務(wù)教育問題。有關(guān)問題不僅涉及教育體系的布局調(diào)整，還涉及戶籍制度、不同層級及不同地區(qū)政府間責(zé)任關(guān)系、不同類型教育屬性的確定及享受資格限定等一系列體制問題，需要加強研究，逐步予以解決。
作者：國務(wù)院研究發(fā)展中心社會發(fā)展研究部副部長
