郭勵弘：實(shí)施債權(quán)人融資平臺的信用評級
大資本金來源從來都是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的焦點(diǎn)問題。一段時間以來，許多地方政府和金融機(jī)構(gòu)合作，創(chuàng)造出“融資平臺”這樣一種基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，有效拓展了項(xiàng)目資本金的來源；但是與此同時，這一模式也帶來了很大的金融風(fēng)險，必須對其加以防范和控制。
地方政府融資平臺的融資機(jī)制
地方政府把基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中政府投資的項(xiàng)目、企業(yè)、行業(yè)進(jìn)行整合，成立一家規(guī)模較大的公司，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本運(yùn)作（包括項(xiàng)目融資方案設(shè)計與實(shí)施、為項(xiàng)目提供資本金和還款擔(dān)保等），這就是融資平臺。融資平臺不但能得到地方政府直接的財政投入，而且能得到地方政府對于今后財政投入的承諾，因此獲得商業(yè)銀行特別是國家開發(fā)銀行的積極支持。融資平臺的債務(wù)當(dāng)然要由它自身來償還，但是這些債務(wù)資金通過融資平臺再投入到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，就成為項(xiàng)目不必償還的權(quán)益資本了，這就使得銀行對項(xiàng)目放貸成為可能。這樣的運(yùn)作模式，與發(fā)行國債取得的資金撥付到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上時變成了資本金，是同樣的道理。融資平臺對于項(xiàng)目的融資功能體現(xiàn)在兩個方面。
首先，融資平臺具有以豐補(bǔ)歉功能。和單個項(xiàng)目相比，融資平臺有較強(qiáng)的抗風(fēng)險能力和清償能力。單個的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有的有盈余、有的要虧損，后一類項(xiàng)目較難借貸，即使勉強(qiáng)完成投融資，也難以清償貸款。如果把這兩類項(xiàng)目放在同一平臺上來融資，就有可能以豐補(bǔ)歉，使兩者都出現(xiàn)較好的還貸能力。某些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)只有公益性而沒有財務(wù)收益（例如今后新建的二級公路），另一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)則有較為豐裕的、穩(wěn)定的收益預(yù)期。這兩類行業(yè)整合在同一個平臺上，同樣可以使兩者都有可能順利融資。在同一行業(yè)內(nèi)，已經(jīng)還貸的項(xiàng)目可能出現(xiàn)充裕的現(xiàn)金流，擬建項(xiàng)目則可能因?yàn)槿鄙儋Y本金而難以立項(xiàng)。這兩類項(xiàng)目若能在同一平臺上實(shí)現(xiàn)整合，擬建項(xiàng)目未必就不能融資。融資平臺越大，其平準(zhǔn)功能就越強(qiáng)，可行的融資手段也越多。
其次，融資平臺能夠?qū)崿F(xiàn)資金集成。在單個基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的層次上來談資本金，似乎它只能出自財政性的資金來源；但是融資平臺把資本金問題從項(xiàng)目層次提升到出資人層次，就能夠?qū)崿F(xiàn)更多的資金集成。不管是權(quán)益性的還是債務(wù)性的資金，當(dāng)撥付到項(xiàng)目上的時候都可以成為資本金。融資平臺所能集成的資金來源于四個方面：一般國有企業(yè)已經(jīng)擁有的常規(guī)融資渠道；基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中政府資本已經(jīng)擁有的常規(guī)資金來源；被賦予出資人機(jī)構(gòu)的職權(quán)之后，落實(shí)“國有資本經(jīng)營預(yù)算制度”以及實(shí)施資產(chǎn)經(jīng)營所取得的財務(wù)收益；為抵御國際金融危機(jī)，中央政府所給予的融資政策。
完善融資平臺的相關(guān)制度
融資平臺的本質(zhì)是為了完善出資人制度
地方政府組建國有公司作為融資平臺，是具有中國特色的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。這一模式已經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，在落實(shí)中央的經(jīng)濟(jì)刺激計劃中還將發(fā)揮更大的作用。目前，全國已有約3000多家融資平臺，它們多以“城投公司”的名目在運(yùn)作。為促進(jìn)融資平臺實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，當(dāng)前迫切需要厘清融資平臺在市場經(jīng)濟(jì)中的地位。
黨的十六大以來，中央、省（自治區(qū)、直轄市）、地級市陸續(xù)以“國資委”的形式建立起了出資人制度，向“分級所有、政資分開”的市場經(jīng)濟(jì)體制大大前進(jìn)了一步。但是從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域來看，這一制度還存在三方面缺陷：其一，在地方上，許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司或投資公司尚未納入出資人制度。這或者是因?yàn)樗鼈儺a(chǎn)生于設(shè)立國資委之后，或者是因?yàn)楸涣砹袨椤罢顿Y”而區(qū)別于國有企業(yè)。其二，國資委以“扭虧增盈、保值增值”為核心的管理辦法，只適用于競爭性領(lǐng)域的工商企業(yè)，不適用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的企業(yè)。其三，現(xiàn)有國資委不僅是出資人機(jī)構(gòu)，還擁有一些行政職權(quán)。基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)原本就有各自對應(yīng)的行政部門在管理，難免與國資委的行政權(quán)力產(chǎn)生矛盾。
地方政府的融資平臺包含了盡可能多的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，實(shí)際就構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的出資人制度，在資本的層面上擺脫了條條分割，實(shí)現(xiàn)了政資分離。所有融資平臺毫無例外地從一開始就注冊為國有公司，從而有著明確的法律定位。如果能夠按照“建立出資人制度”的思路來搭建融資平臺，那就不僅僅是在探討“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如何圈錢”，而且是在探討“地方基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域如何推進(jìn)體制改革”。一些有改革意識的地方政府已經(jīng)關(guān)注到這一問題，但是，投融資體制還沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革。
目前融資平臺在各地的發(fā)展很不平衡。某些城市建立了集成度較高的融資平臺，有著覆蓋全市公用事業(yè)、城市建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資的意圖或趨勢。有些地方政府搭建的融資平臺則過多、過濫。這樣既難以形成完整的出資人制度，也難以實(shí)現(xiàn)大范圍的資本運(yùn)作和資金整合。
防范財政風(fēng)險溢出
融資平臺通過負(fù)債為項(xiàng)目提供“資本金”，無疑大大增加了整個基礎(chǔ)設(shè)施投資的杠桿率；這與銀行為項(xiàng)目資本金提供“軟貸款”的運(yùn)作大同小異。可以說，在當(dāng)前形勢下為擴(kuò)大地方基礎(chǔ)設(shè)施投資而提出的融資政策，本質(zhì)上都是進(jìn)一步增加地方政府（及其融資平臺）的負(fù)債。
盡管《擔(dān)保法》明確規(guī)定“國家機(jī)關(guān)不得為保證人”，財政部也曾通知地方政府禁止違規(guī)擔(dān)保，但是事實(shí)上很長時間以來，銀行與地方政府之間都有擔(dān)保（直接或變相）的運(yùn)作。需要厘清的是，這種體制內(nèi)的“擔(dān)保”并不能實(shí)質(zhì)性地降低銀行的貸款風(fēng)險，它的作用僅在于實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)的責(zé)任轉(zhuǎn)移：銀行得以把壞賬責(zé)任推卸到地方政府身上，并宣布銀行系統(tǒng)又一次為改革作出了貢獻(xiàn)。當(dāng)前擴(kuò)大投資是為了抵御國際金融危機(jī)，如果因擴(kuò)大投資而帶來國內(nèi)的金融風(fēng)險隱患，那就是因小失大、事與愿違了。
建立出資人責(zé)任制
多年來，盡管投資體制改革一再表明要“建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制，強(qiáng)化投資風(fēng)險約束機(jī)制”等，但在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成效不彰。其主要原因在于錯判了責(zé)任者。長期推行的“項(xiàng)目法人責(zé)任制”是這樣認(rèn)定責(zé)任人的：“由項(xiàng)目法人對項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營和償還債務(wù)以及資產(chǎn)保值增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)，承擔(dān)風(fēng)險。”實(shí)際上，為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目當(dāng)然需要成立項(xiàng)目公司，但是項(xiàng)目公司和項(xiàng)目一樣，都是政府決策的產(chǎn)物。既然決策在先，項(xiàng)目公司在后，項(xiàng)目公司就只能承擔(dān)建設(shè)責(zé)任，而不能承擔(dān)決策責(zé)任；此外，項(xiàng)目公司必須承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險，但如果決策本身失誤的話，必然不能償還債務(wù)。
“項(xiàng)目法人責(zé)任制”易使項(xiàng)目的決策者和出資人得以逃脫責(zé)任，因而沒有多大效用。為了避免地方政府以喪失誠信的辦法擴(kuò)大投資，必須建立起針對出資人的責(zé)任制。既然融資平臺的定位是“根據(jù)地方政府授權(quán)，代表地方政府履行出資人職責(zé)”，那么出資人責(zé)任制也就是針對地方政府融資平臺的責(zé)任制。政府投資的項(xiàng)目可能隨時增減，項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人可能頻繁調(diào)換，作為出資人代表的融資平臺則是基本穩(wěn)定的。針對融資平臺建立的責(zé)任制，才是有效的責(zé)任制。
作者郭勵弘：國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員
