 |
當(dāng)前類別 >
管理培訓(xùn)文庫(kù)> |
|
| 開(kāi)發(fā)區(qū)帶動(dòng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略 |
|
|
|
| |
開(kāi)發(fā)區(qū)帶動(dòng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略
——關(guān)于進(jìn)一步加快西安開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的調(diào)查報(bào)告
作者：宋毓文
近年來(lái)，我市堅(jiān)持把開(kāi)發(fā)區(qū)帶動(dòng)作為重大發(fā)展戰(zhàn)略，助推全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁上快車道。隨著西安發(fā)展進(jìn)入建設(shè)國(guó)際化大都市的新階段，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展提出了新的更高要求。如何適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)，進(jìn)一步加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展，已成為擺在我們面前的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。最近，圍繞我市開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展問(wèn)題，我們采取召開(kāi)座談會(huì)、赴外地學(xué)習(xí)考察、征求專家意見(jiàn)、查閱有關(guān)資料等方法，進(jìn)行了專題調(diào)查研究。
一、我市開(kāi)發(fā)區(qū)的基本情況
西安高新區(qū)設(shè)立伊始，我市就舉全市之力支持開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，經(jīng)過(guò)20多年發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從小到大、從點(diǎn)到面、從局部帶動(dòng)到拓展覆蓋城市周邊區(qū)域的發(fā)展格局，開(kāi)發(fā)區(qū)帶動(dòng)已成為西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展最鮮明的特征。截至目前，全市開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)已達(dá)33個(gè)。其中，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委批準(zhǔn)命名的有5個(gè)，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)11個(gè)，市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)2個(gè)，市級(jí)以下區(qū)縣工業(yè)園區(qū)15個(gè)。從發(fā)展歷程看，其大致可以劃分為三個(gè)階段：
第一階段，起步創(chuàng)業(yè)階段。1991年3月西安高新區(qū)設(shè)立，拉開(kāi)了我市開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的序幕，掀起了我市改革開(kāi)放的新浪潮，為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了前所未有的活力和示范作用。1993年，設(shè)立西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、西安曲江旅游度假區(qū)（后更名為曲江新區(qū)），隨后各區(qū)縣經(jīng)省、市政府批準(zhǔn)，紛紛設(shè)立區(qū)縣工業(yè)園區(qū)，全市開(kāi)發(fā)區(qū)像雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。至2002年，開(kāi)發(fā)區(qū)基本完成了從無(wú)到有、從小到大的“艱難創(chuàng)業(yè)”。
第二階段，快速發(fā)展階段。2003年以來(lái)，我市為進(jìn)一步加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展，先后頒布了《西安市開(kāi)發(fā)區(qū)條例》，出臺(tái)了《關(guān)于加快高新區(qū)經(jīng)開(kāi)區(qū)發(fā)展的決定》，全力以赴支持兩個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，全面啟動(dòng)了開(kāi)發(fā)區(qū)加快發(fā)展、輻射帶動(dòng)的“二次創(chuàng)業(yè)”。至2008年，我市又先后設(shè)立了航天基地、航空基地、浐灞生態(tài)區(qū)、國(guó)際港務(wù)區(qū)、紡織城綜合發(fā)展區(qū)和大興新區(qū)等6個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，基本形成了特色明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的板塊經(jīng)濟(jì)格局。
第三階段，轉(zhuǎn)型提升階段。2009年以來(lái)，隨著關(guān)中--天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的頒布和深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，全面建設(shè)國(guó)際化大都市成為我市最主要的任務(wù)，支撐我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的開(kāi)發(fā)區(qū)，主動(dòng)承擔(dān)起全市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重任，開(kāi)始了轉(zhuǎn)型發(fā)展和功能提升的積極實(shí)踐。目前，高新區(qū)正朝著建設(shè)世界一流科技園區(qū)目標(biāo)挺進(jìn)，經(jīng)開(kāi)區(qū)全力打造全國(guó)重要的先進(jìn)制造業(yè)基地，曲江新區(qū)擔(dān)負(fù)著全省文化旅游產(chǎn)業(yè)大繁榮大發(fā)展的重任，航空、航天基地產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)日益凸顯，浐灞生態(tài)區(qū)著力打造國(guó)家級(jí)生態(tài)濕地公園，港務(wù)區(qū)努力建設(shè)全國(guó)最大的國(guó)際陸港，新設(shè)立的灃東新城也正在規(guī)劃建設(shè)全國(guó)內(nèi)陸型經(jīng)濟(jì)開(kāi)放開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略高地和西安國(guó)際化大都市的重要功能區(qū)。
二、我市開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展成效
我市開(kāi)發(fā)區(qū)在拉大城市骨架、提升城市形象、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面取得了顯著成效，已經(jīng)成為推動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)最具活力、最具潛力的核心增長(zhǎng)極。
---窗口作用明顯增強(qiáng)。我市開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立伊始就擔(dān)負(fù)著城市建設(shè)功能。多年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)大投入、大建設(shè)，逐步建成了高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施，城市建成區(qū)面積從1991年的141平方公里擴(kuò)展到2011年的415平方公里，高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)、曲江新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的核心區(qū)已經(jīng)融入主城區(qū)，成為展示西安城市新形象的重要窗口。
---經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)。我市開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)高于全市其他區(qū)縣，近年來(lái)持續(xù)保持在30%以上，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。其中，2011年，高新區(qū)營(yíng)業(yè)收入、工業(yè)增加值、稅收總額三項(xiàng)指標(biāo)綜合排名全國(guó)高新區(qū)第三位；經(jīng)開(kāi)區(qū)在西部國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)中連續(xù)超過(guò)重慶、成都，躍居第一，成為西部發(fā)展速度最快的區(qū)域。
---產(chǎn)出效率不斷提高。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011年我市“五區(qū)一港兩基地”，規(guī)模以上工業(yè)增加值348.73億元，占全市34.4%；地方財(cái)政一般預(yù)算收入了81.17億元，占到全市25.5%；實(shí)際利用外商直接投資15.08億美元，占到全市的75.2%；平均每平方公里創(chuàng)造財(cái)政收入1591萬(wàn)元。
---產(chǎn)業(yè)聚集雛形初現(xiàn)。開(kāi)發(fā)區(qū)通過(guò)資源合理配置，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，是我市發(fā)展壯大五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的主要載體和平臺(tái)。目前，初步形成了高新、草堂、郭杜等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)板塊，經(jīng)開(kāi)、航天、航空等先進(jìn)制造業(yè)板塊，未央新城、國(guó)際港務(wù)區(qū)、浐灞新區(qū)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)板塊，曲江、臨潼、樓觀、大明宮、明城墻、秦嶺北麓等文化旅游板塊，集聚效應(yīng)不斷增強(qiáng)。
---帶動(dòng)效應(yīng)不斷放大。我市開(kāi)發(fā)區(qū)的快速發(fā)展帶動(dòng)了區(qū)縣經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展大跨越。雁塔區(qū)在高新區(qū)和曲江新區(qū)的帶動(dòng)下，連續(xù)6年居于全省城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五強(qiáng)區(qū)之首，2011年生產(chǎn)總值占到全市總量的18.9%。經(jīng)開(kāi)區(qū)通過(guò)資源整合推動(dòng)了未央、高陵快速發(fā)展，未央?yún)^(qū)經(jīng)濟(jì)總量由2000年的第5位，躍升到2011年的第2位，高陵縣短短幾年間完成了農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)強(qiáng)縣的轉(zhuǎn)變，進(jìn)入西部經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣行列。開(kāi)發(fā)區(qū)的這種輻射帶動(dòng)效應(yīng)，還在不斷向臨潼、戶縣、周至等周邊區(qū)縣延伸拓展。
---開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大。目前，我市“五區(qū)一港兩基地”開(kāi)發(fā)范圍涉及除藍(lán)田外的全市其他12個(gè)區(qū)縣，規(guī)劃總面積510.26平方公里，開(kāi)發(fā)面積211.22平方公里，占規(guī)劃總面積的41.4%。
三、我市開(kāi)發(fā)區(qū)的運(yùn)營(yíng)模式
---在領(lǐng)導(dǎo)體制上，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、封閉運(yùn)作。我市開(kāi)發(fā)區(qū)采取“政府主導(dǎo)、封閉運(yùn)作”的領(lǐng)導(dǎo)體制，市委、市政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨工委（管委會(huì)）作為市委（市政府）派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)《西安市開(kāi)發(fā)區(qū)條例》和政府授權(quán)，行使市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理和部分社會(huì)事務(wù)管理權(quán)，全面負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)等重大事項(xiàng)和具體行政管理工作，市級(jí)相關(guān)部門依照規(guī)定為開(kāi)發(fā)區(qū)提供服務(wù)。
---在管理體制上，堅(jiān)持企業(yè)管理、公司運(yùn)營(yíng)。按照“小政府、大社會(huì)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理模式，大膽探索實(shí)踐，創(chuàng)設(shè)“一站式”審批體制，建設(shè)“一站式”審批大廳，實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外、限時(shí)審批制度，實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)投資者給以全方位服務(wù)。開(kāi)發(fā)區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不與政府部門比照對(duì)口設(shè)立，實(shí)行企業(yè)化管理和全員聘用制，將招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資產(chǎn)管理、后勤物業(yè)、對(duì)外宣傳及大服務(wù)體系建設(shè)等實(shí)行公司化運(yùn)營(yíng)。
---在發(fā)展方略上，堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展、連片開(kāi)發(fā)。充分依托區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，以各自主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心，以專業(yè)園區(qū)為節(jié)點(diǎn)，錯(cuò)位發(fā)展，連片開(kāi)發(fā)，形成一區(qū)多園的空間布局。高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)、曲江新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的一些專業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為國(guó)家促進(jìn)某一產(chǎn)業(yè)的試點(diǎn)和示范平臺(tái)，成為國(guó)內(nèi)外企業(yè)專業(yè)化發(fā)展布局的首選區(qū)域，促進(jìn)生產(chǎn)要素向我市龍頭企業(yè)集聚，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。
---在推進(jìn)機(jī)制上，堅(jiān)持合作共建、互動(dòng)融合。在開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣合作共建區(qū)域，區(qū)縣負(fù)責(zé)共建區(qū)的項(xiàng)目報(bào)批、土地審批手續(xù)辦理以及征遷、補(bǔ)償、安置（費(fèi)用由開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)），開(kāi)發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)合作區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、土地、市容、環(huán)保、工商、稅務(wù)，雙方通過(guò)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議等形式，及時(shí)溝通解決開(kāi)發(fā)建設(shè)中遇到的實(shí)際問(wèn)題，利益分配由雙方協(xié)議后按照比例分成，共享發(fā)展成果。
四、我市開(kāi)發(fā)區(qū)存在的主要問(wèn)題
我市開(kāi)發(fā)區(qū)為西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，當(dāng)前，也面臨著許多困境和挑戰(zhàn)：城市化快速擴(kuò)張伴生的“管理職能”增多、“權(quán)利訴求”增多，體制優(yōu)勢(shì)趨于弱化，倒逼開(kāi)發(fā)區(qū)向城市行政區(qū)轉(zhuǎn)型；經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背后的“資源約束”加大，以土地開(kāi)發(fā)為主要支撐的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展空間日益受限；開(kāi)發(fā)區(qū)競(jìng)相發(fā)展背后的“產(chǎn)業(yè)同構(gòu)”凸顯，造成重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)；優(yōu)惠政策日趨均衡化導(dǎo)致的“政策紅利”消失，倒逼開(kāi)發(fā)區(qū)以提升服務(wù)為突破口增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力等等。具體來(lái)講，我市開(kāi)發(fā)區(qū)還存在以下五個(gè)方面的突出問(wèn)題：
一是現(xiàn)行體制與發(fā)展要求不相適應(yīng)，管理體制有待完善。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展不斷擴(kuò)大,人口大量聚集，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)管理的需求增加，開(kāi)發(fā)區(qū)所處的政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境都發(fā)生了很大變化，使成立前期行之有效的管理體制面臨新的挑戰(zhàn)。開(kāi)發(fā)區(qū)與所在區(qū)縣社會(huì)事務(wù)管理權(quán)責(zé)不清，交叉管理、推諉扯皮、管理缺位現(xiàn)象較為突出，尤其在衛(wèi)生、教育、信訪維穩(wěn)、城市管理等方面，存在選擇性執(zhí)法和管理的情況。
二是同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)較為嚴(yán)重，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不突出。開(kāi)發(fā)區(qū)在設(shè)立之初都有明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能定位，但由于產(chǎn)業(yè)布局監(jiān)督管理、招商引資競(jìng)爭(zhēng)等因素影響，各開(kāi)發(fā)區(qū)競(jìng)相引進(jìn)汽車、裝備制造、電子商務(wù)、會(huì)展金融、信息平臺(tái)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目。全市開(kāi)發(fā)區(qū)在一定程度上存在區(qū)域分工不清晰、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)少，產(chǎn)業(yè)集群和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不夠突出，帶動(dòng)性強(qiáng)的大企業(yè)、大集團(tuán)不多等問(wèn)題。
三是發(fā)展不平衡，整體水平質(zhì)量有待提升。從我市開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀看，起步較早的高新區(qū)和經(jīng)開(kāi)區(qū)在經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、管理體制以及社會(huì)服務(wù)配套等方面都超過(guò)其他開(kāi)發(fā)區(qū)；起步較晚的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展水平還不高，產(chǎn)業(yè)聚集程度比較低，這種發(fā)展不平衡、層次差異直接影響著全市開(kāi)發(fā)區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。與全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展水平相比，我市開(kāi)發(fā)區(qū)整體產(chǎn)業(yè)集群化不夠，輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)總量不大，與東部地區(qū)差距較大。
四是土地利用率不高，集約節(jié)約利用潛力較大。一方面，開(kāi)發(fā)區(qū)的土地供需矛盾日益尖銳，土地資源不足，土地指標(biāo)緊張，新增建設(shè)用地報(bào)批環(huán)節(jié)多，土地手續(xù)報(bào)批工作相對(duì)滯后。另一方面，各開(kāi)發(fā)區(qū)存在土地批而未征、征而未供，長(zhǎng)期開(kāi)而不發(fā)，出現(xiàn)土地撂荒現(xiàn)象。開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用水平較低，土地產(chǎn)出率同發(fā)達(dá)地區(qū)相比有不少差距。
五是管理法規(guī)滯后，制度建設(shè)亟待加強(qiáng)。現(xiàn)行《西安市開(kāi)發(fā)區(qū)條例》，僅覆蓋了高新區(qū)和經(jīng)開(kāi)區(qū)兩個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，與西安目前“五區(qū)一港兩基地”的板塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展架構(gòu)有著較大的現(xiàn)實(shí)差距。《條例》內(nèi)容不夠完善，在明確開(kāi)發(fā)區(qū)的法律地位、行政主體資格和執(zhí)法權(quán)限等方面，也不能完全適應(yīng)全市開(kāi)發(fā)區(qū)快速發(fā)展的實(shí)際要求，需要盡快修改和完善。另外，各開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部的政策不統(tǒng)一，特別在拆遷補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異，容易誘發(fā)社會(huì)矛盾。
五、對(duì)我市開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的幾點(diǎn)建議
(1)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)區(qū)帶動(dòng)戰(zhàn)略不動(dòng)搖
經(jīng)過(guò)20多年的建設(shè)發(fā)展，我市開(kāi)發(fā)區(qū)形成了“五區(qū)一港兩基地”的發(fā)展格局，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用不斷增強(qiáng)，已成為引領(lǐng)支撐西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心增長(zhǎng)極。實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)區(qū)帶動(dòng)戰(zhàn)略是市委、市政府從西安實(shí)際出發(fā)，選擇的一條正確發(fā)展道路，是西安加快科學(xué)發(fā)展的成功模式。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，是我市開(kāi)發(fā)區(qū)引領(lǐng)帶動(dòng)全市發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。進(jìn)一步加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展，不僅事關(guān)西安發(fā)展全局，更關(guān)系西安長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大計(jì)。因此，必須從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的重要性和緊迫性，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)區(qū)帶動(dòng)戰(zhàn)略不動(dòng)搖，把進(jìn)一步加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展，作為西安為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)西部強(qiáng)省目標(biāo)多做貢獻(xiàn)的重要舉措，作為加快推進(jìn)國(guó)際化大都市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑，努力探索加快我市開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的新路子。
(2)明確“簡(jiǎn)政放權(quán)擴(kuò)容強(qiáng)園區(qū)”新思路
緊緊圍繞“簡(jiǎn)政放權(quán)擴(kuò)容強(qiáng)園區(qū)”的總體思路，著力解決制約開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的突出矛盾和問(wèn)題。
簡(jiǎn)政，就是進(jìn)一步完善開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制，減少管理環(huán)節(jié)和層級(jí)，加大行政審批制度改革力度，充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)“精簡(jiǎn)、高效、統(tǒng)一”的體制優(yōu)勢(shì)，著力提高行政效能；
放權(quán)，就是要最大限度向開(kāi)發(fā)區(qū)放權(quán)分權(quán)，實(shí)現(xiàn)管理重心下移，進(jìn)一步理順行政區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)的關(guān)系，為開(kāi)發(fā)區(qū)營(yíng)造“開(kāi)放運(yùn)營(yíng)、封閉管理”的發(fā)展環(huán)境；
擴(kuò)容，就是要進(jìn)一步優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的空間布局，擴(kuò)大建成區(qū)面積，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，不斷拓展開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展空間；
強(qiáng)園區(qū)，就是進(jìn)一步做大開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模、做優(yōu)產(chǎn)業(yè)、做強(qiáng)實(shí)力，把開(kāi)發(fā)區(qū)建成國(guó)際化大都市的支撐區(qū)、引領(lǐng)區(qū)和示范區(qū)，著力推動(dòng)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
進(jìn)一步加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展，還應(yīng)把握好“四項(xiàng)原則”。
——因地制宜，一區(qū)一策。針對(duì)不同類型、不同層次開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展階段、發(fā)展特色和發(fā)展需要，堅(jiān)持分類指導(dǎo)，實(shí)施不同的管理體制，制定不同的支持政策。
——協(xié)調(diào)發(fā)展、同步推進(jìn)。統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，搭建公共服務(wù)平臺(tái)，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成開(kāi)發(fā)區(qū)分工協(xié)作、以強(qiáng)帶弱、資源共享、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的良好局面。
——立足優(yōu)勢(shì)，突出特色。按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的要求，明確發(fā)展定位，突出區(qū)域特色，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，不斷提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
——共建共享，互惠雙贏。加大對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣共建園區(qū)的支持力度，正確處理兩者在利益分配、社會(huì)管理等方面的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，著力推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣協(xié)調(diào)發(fā)展。
(3)把開(kāi)發(fā)區(qū)托管鎮(zhèn)街作為體制創(chuàng)新的突破口
為進(jìn)一步推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)空間上的拓展與管理上的銜接，按照“區(qū)劃不變、事權(quán)劃轉(zhuǎn)、權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，在條件相對(duì)成熟的高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)、曲江新區(qū)實(shí)施對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整體托管。
——區(qū)劃不變，在現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的前提下，將開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)或周邊部分鎮(zhèn)街劃歸開(kāi)發(fā)區(qū)整體托管，保留鎮(zhèn)街建制；
——事權(quán)劃轉(zhuǎn)，將托管范圍內(nèi)原由區(qū)縣管理的黨群、行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)等職能劃轉(zhuǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)；
——權(quán)責(zé)對(duì)等，開(kāi)發(fā)區(qū)在實(shí)施對(duì)托管區(qū)域內(nèi)人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)進(jìn)行全面管理的基礎(chǔ)上，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，切實(shí)保障各方的合法權(quán)益。
在把握以上原則的同時(shí)，要妥善處理好托管中的幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。一是將基層政權(quán)建設(shè)、教育、衛(wèi)生、民政、人口與計(jì)劃生育、社會(huì)保障等社會(huì)事務(wù)管理，交由開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)街具體負(fù)責(zé)，人大代表、政協(xié)委員由原區(qū)縣統(tǒng)一負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)。二是托管鎮(zhèn)街的各類工作人員保持原有身份不變，組織關(guān)系、人事關(guān)系等整體移交開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)，在開(kāi)發(fā)區(qū)工作期間，與其他人員共同實(shí)行全員聘用制，同工同酬。三是將所有在鎮(zhèn)街注冊(cè)登記的企業(yè)，其工商登記、稅務(wù)登記由行政區(qū)變更至開(kāi)發(fā)區(qū)，企業(yè)稅收入開(kāi)發(fā)區(qū)庫(kù)。四是按照“核定基數(shù)、增量分成”和“財(cái)隨事走、權(quán)責(zé)一致”的原則，開(kāi)發(fā)區(qū)（含托管鎮(zhèn)街）與區(qū)縣協(xié)商財(cái)稅利益分成辦法。
在實(shí)施開(kāi)發(fā)區(qū)托管鎮(zhèn)街的同時(shí)，積極探索管理體制創(chuàng)新的其他有效形式。一是推行開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”。在開(kāi)發(fā)主體相對(duì)單一、開(kāi)發(fā)范圍相對(duì)集中的航空、航天基地實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”，使區(qū)縣更好地支持和服務(wù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展。二是實(shí)行開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。在浐灞生態(tài)區(qū)、國(guó)際港務(wù)區(qū)與灞橋區(qū)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，形成開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的合力。三是創(chuàng)新渭北工業(yè)區(qū)發(fā)展推進(jìn)機(jī)制。充分發(fā)揮渭北工業(yè)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的職能，積極探索大區(qū)域條件下的扁平高效管理模式，著力解決管理層級(jí)和開(kāi)發(fā)主體過(guò)多的弊端，以避免規(guī)劃難落實(shí)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、基礎(chǔ)配套不銜接等問(wèn)題，促進(jìn)各功能板塊和組團(tuán)之間聯(lián)動(dòng)發(fā)展，最大限度地提升工作效能和區(qū)域整體發(fā)展水平。
(4)繼續(xù)深化開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣融合發(fā)展
近年來(lái)，我市開(kāi)發(fā)區(qū)和區(qū)縣依托各自優(yōu)勢(shì)，通過(guò)合作共建園區(qū)，實(shí)現(xiàn)了互利互惠、合作共贏。從很大程度上講，開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的過(guò)程，就是開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣合作共建、融合發(fā)展的過(guò)程。當(dāng)前，在開(kāi)發(fā)區(qū)和區(qū)縣管理體制無(wú)法做出較大調(diào)整的前提下，深化合作共建，推動(dòng)融合發(fā)展，對(duì)充分調(diào)動(dòng)各方積極性，形成加快開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的合力，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
——要加大開(kāi)發(fā)區(qū)和區(qū)縣合作共建園區(qū)支持力度。鼓勵(lì)有條件的開(kāi)發(fā)區(qū)和區(qū)縣突破行政區(qū)劃界限，創(chuàng)新合作方式，跨區(qū)域合作共建園區(qū)。加快推進(jìn)高新區(qū)與灞橋區(qū)合作共建步伐，促進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)與灞橋區(qū)、曲江新區(qū)與灞橋區(qū)、航空基地與臨潼區(qū)合作共建取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。重點(diǎn)圍繞稅收返還、基礎(chǔ)設(shè)施投入、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、人才引進(jìn)等研究制定支持政策，加大財(cái)政及社會(huì)資金扶持力度，形成支持合作共建的政策體系。
——要建立合作共建新機(jī)制。一是，建立開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣高層會(huì)商、中層議事和基層協(xié)調(diào)三級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，高層會(huì)商研究決定互動(dòng)融合發(fā)展中的重大問(wèn)題，中層議事制定工作實(shí)施方案，街道部門協(xié)調(diào)會(huì)議解決工作中的具體問(wèn)題，通過(guò)這些工作機(jī)制，有效解決在征地拆遷、補(bǔ)償安置、信訪維穩(wěn)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等方面遇到的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)管理的“無(wú)縫對(duì)接”，提高決策執(zhí)行效率。二是，建立合理的利益分配機(jī)制。合理確定開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣的利益分配和權(quán)責(zé)，在財(cái)稅分成、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)劃轉(zhuǎn)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等方面明確雙方分配辦法和比例，建立責(zé)任共擔(dān)、利益共享的合作機(jī)制。
——要進(jìn)一步下放市級(jí)管理權(quán)限。按照“決策、執(zhí)法、監(jiān)督相對(duì)分離”的原則，最大限度地向開(kāi)發(fā)區(qū)和區(qū)縣放權(quán)分權(quán)，切實(shí)做到凡是能下放的事權(quán)和職權(quán)全部下放到位，真正實(shí)現(xiàn)管理重心下移；賦予開(kāi)發(fā)區(qū)一定的管理執(zhí)法權(quán)，進(jìn)一步理順區(qū)縣與開(kāi)發(fā)區(qū)的關(guān)系；規(guī)范執(zhí)法權(quán)，采取聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法、授權(quán)執(zhí)法、委托執(zhí)法等形式，促進(jìn)執(zhí)法權(quán)下放和轉(zhuǎn)移行使；調(diào)整收入劃分和財(cái)力分配辦法，健全轉(zhuǎn)移支付和激勵(lì)機(jī)制，建立市對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)和區(qū)縣的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制。
(5)著力破解制約開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的土地瓶頸
通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)托管鎮(zhèn)街、開(kāi)發(fā)區(qū)與區(qū)縣共建園區(qū)等有效方式，不斷擴(kuò)大建成區(qū)規(guī)模，拓展發(fā)展空間的同時(shí)，積極轉(zhuǎn)變用地方式，加大土地節(jié)約集約力度，提升土地利用效率，以土地的高效利用破解發(fā)展空間不足問(wèn)題。
---建立節(jié)約集約用地制度體系。在對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)有建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況進(jìn)行摸底評(píng)估的基礎(chǔ)上，加快建立開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)體系，研究建設(shè)用地考核監(jiān)管辦法，完善建設(shè)用地預(yù)警制度，形成較為完善的節(jié)約集約用地制度體系。
---完善節(jié)約集約用地約束監(jiān)督機(jī)制。明確入?yún)^(qū)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度和產(chǎn)出水平，凡低于標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目一律不予供地。完善用地監(jiān)管制度，加大建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度，加強(qiáng)節(jié)約集約用地考核監(jiān)管，強(qiáng)化責(zé)任約束和追究制度。建立工業(yè)用地二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制和退出機(jī)制，形成工業(yè)用地有效利用的長(zhǎng)效機(jī)制。
---支持集中建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房。制定鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)和企業(yè)建設(shè)使用標(biāo)準(zhǔn)廠房支持政策。對(duì)投資總額達(dá)不到一定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目不再單獨(dú)供地，推薦使用標(biāo)準(zhǔn)廠房；支持開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立中小企業(yè)園，集中建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房，引導(dǎo)中小企業(yè)集中發(fā)展；鼓勵(lì)企業(yè)加快改造低效廠房。
---加大閑置土地清理力度。加大對(duì)已批未供土地、工業(yè)閑置土地及空閑土地的盤(pán)活力度。認(rèn)真梳理開(kāi)發(fā)區(qū)存量工業(yè)用地，以土地回購(gòu)、騰籠換鳥(niǎo)、督促開(kāi)工、廠房改擴(kuò)建、閑置廠房租賃等方式盤(pán)活存量工業(yè)用地；及時(shí)協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目存在的問(wèn)題，督促其按期動(dòng)工建設(shè)，對(duì)長(zhǎng)期不能動(dòng)工的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照規(guī)定予以清理或調(diào)整用地。
(6)完善開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的保障措施
——盡快修訂完善《西安市開(kāi)發(fā)區(qū)條例》。將“五區(qū)一港兩基地”、紡織城綜合發(fā)展區(qū)、大興新區(qū)以及下一步重點(diǎn)推進(jìn)的漢長(zhǎng)安城國(guó)家大遺址保護(hù)特區(qū)和渭北工業(yè)區(qū)納入《西安市開(kāi)發(fā)區(qū)條例》調(diào)整范圍。落實(shí)和強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的相關(guān)管理職能，明確開(kāi)發(fā)區(qū)的行政執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)責(zé)任主體地位。加大督查力度，確保條例落實(shí)到位。
——建立健全開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)考核體系。切實(shí)加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)工作，科學(xué)合理設(shè)定統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)客觀真實(shí)。及時(shí)調(diào)整相關(guān)行政區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)年度考核基數(shù)，在日常統(tǒng)計(jì)和考核資料核定工作中，確保開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)統(tǒng)計(jì)口徑互不交叉。加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)管理職能的考核，有效解決社會(huì)管理的交叉和缺位問(wèn)題。調(diào)整完善開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展的評(píng)價(jià)考核辦法，進(jìn)一步明確考核范圍，合理確定考核內(nèi)容、指標(biāo)及權(quán)重，規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)向行政區(qū)稅收和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)劃轉(zhuǎn)，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。
——設(shè)立市開(kāi)發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。協(xié)調(diào)解決開(kāi)發(fā)區(qū)在招商引資、項(xiàng)目布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的重大問(wèn)題，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)有序競(jìng)爭(zhēng)。
（作者：西安市委副秘書(shū)長(zhǎng)、政研室主任）
|
|
|
