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| 外來人口政策關乎首都氣度 北京如何設城市門檻 |
■訪談動機
對于北京而言，“外來人口”似乎是一個常說常新的話題。今年北京市兩會期間也是如此。
必須承認，起源于小農經濟時代的“外地人、本地人”的觀念，正不斷受到現代文明的壓迫和沖擊；但它不會“坐以待斃”，而會適時做出某種“反叛”以證明其存在的合理性———這種“反叛”倘若僅僅局限在私人領域倒也罷了，一旦它滲入到社會公共生活，往往能激起相當的呼應，進而影響到公共決策的出臺。因此不得不引起我們的高度關注。
■鏈接
外來人口將會長期生活在這個城市，生活在大家周圍。面對這個現實，與外來人口和諧相處，在與外來人口的磨合中，找到自己更好的位置，實現福利的“雙贏”，就是一個明智的選擇。如果政府寬和地對待外來人口，讓外來人口融入城市的主流生活，讓他們對北京產生歸屬感、認同感；市民平和地接納外來人口，把他們看成自己的鄰居。那么，外來人口就會把北京真正當成自己的家，自然地愛這個城市，關心這個城市。在這樣的制度與精神氛圍中，他們也會比較快地實現行為與生活方式的城市化。
———1月18日《新京報》社論《善待外來人口創(chuàng)建和諧北京》
北京市副市長張茅16日在北京市政協十屆四次會議上說，北京正面對嚴峻的人口和環(huán)境資源壓力。根據最新統計，北京目前常住人口達到1530萬人，而北京的“十一五”規(guī)劃目標是到2010年人口控制在1600萬人。北京“兩會”期間，很多代表委員都在討論如何實現這個目標。
———新華社北京1月16日電
葛劍雄復旦大學歷史地理研究中心主任、教授
何兵中國政法大學行政法研究所所長、法學院院長助理
管理觀念發(fā)生轉變
新京報：在如何對待外來人口的問題上，與往年相比，今年北京兩會發(fā)出了更多溫和的聲音。怎么分析這種變化？
何兵：我們經常說，觀念是行動的先導。觀念轉變了，行動也應該相應發(fā)生改變。這種轉變也體現出更多寬容的心態(tài)，對于一個城市的領導者來說是很重要的。
從前幾年到現在，城市管理者對外來人口的態(tài)度確確實實有了良好的改變。
這些改變我想是由幾個因素促成的：一是新的中央領導集體一直強調三農問題的解決，強調建設社會主義新農村，強調和諧社會建設，無論是從理念導引上，還是從行政壓力上，這都具有重要影響。
二是媒體的作用。這些年來，很多媒體不斷呼吁對外來人員尤其是農民工的權利保護，對政府決策和社會觀念的轉變影響不小；而且為公眾的發(fā)言提供了比以前更多的管道。
在每年的兩會上我們確實可以聽到一些發(fā)自內心的聲音。作為領導者就必須順應這種趨勢。無論如何，這都是一個積極轉變。
新京報：有人認為，如果外來人口無限制涌入，城市會無限制膨脹，所以需要一定的門檻。怎么看待所謂城市門檻問題？
葛劍雄：門檻是客觀存在的，但它不是政府或當地人人為設置或者限定的，而應該是經濟社會發(fā)展自然形成的。人是理性的經濟動物，外地人來到這里而沒法生存，或者不能發(fā)揮最大作用，自然就會離開。通過門檻限制外來人口，光靠行政命令是不可能的，這就容易在城市周邊形成大片貧民區(qū)。要知道，城市不僅僅屬于擁有這個城市戶籍的本地人———從來都不是如此；更屬于適合居住在這里的人。人口遷移總是遵循“人往高處走”的原則，每個人都要追求自己物質上或者精神上的幸福，一個城市的吸引力也正在于此。
消解戶口的附加值
新京報：從目前來看，像北京這樣的城市確實面臨調節(jié)人口的現實問題。有哪些途徑可供選擇？
葛劍雄：控制規(guī)模的理想途徑有二：一是對不適合居住在這里的外來人口要進行控制；二是要想辦法請本地人口中不適合繼續(xù)居住在這里的人出去。就是說，讓適宜居住在城市的人留下，同時妥善安置那些不適宜生活在城市的人。這里的“不適合居住在城市的人”也是多方面的，并不是僅僅歸結于素質。比如有些居住在市中心黃金地帶的低收入家庭，由于周邊環(huán)境的生活水平很高，對他們來說，理性的選擇是搬到相對偏僻、物價低一點的地方，這樣生活水平就可以相對提高一些。還有一些人，雖然居住在城市中心，過得也不錯，但是如果搬到郊區(qū)更能發(fā)揮他的作用，政府也要想辦法通過某種合理機制，讓這部分人流動起來。
新京報：現在外地人的問題，往往與戶口制度聯系在一起。有時候戶籍也是一種身份，比如在北京。
葛劍雄：我也反對把戶口作為一個身份。戶口是應該保留的，因為這是登記管理的手段：我到北京來，住一段時間就需要登記了；至于我是否享受以及應該享受北京多少公共服務，應該同我對北京的貢獻聯系起來。戶口本來只應該是登記，但是現在異化為身份的標志了———這是不對的。比如說子女的教育，如果是說國家義務教育的話，哪怕是外來人口，你也得讓他接受義務教育，對外地人子女征收借讀費之類的措施是不對的。
新京報：如何消解戶口上的附加值？
葛劍雄：拿外來人口子女的教育問題來說吧。我一直主張地方政府應該聯手教育部給每一個適齡兒童發(fā)放教育券，讓他們憑教育券上學：我在本地也可以上，我在北京也可以上。地方政府可以憑教育券和中央政府結算，在技術層面這是完全可以操作的。現在有的外來人口雖然沒有北京戶口，但是他在北京交的稅可能比有的北京人一輩子交的稅還多，同樣為城市發(fā)展作出了貢獻，如果你還是說他是外來人口甚至歧視他，這就不公平了。何況我看王岐山市長的講話———他是市長，當家人是知道疾苦的———有很多崗位現在離開外來勞工已經不行了。
新京報：據前些年的數字，北京60歲以上老年人口達到188萬人，占全市總人口的13%.這更加劇了對北京人口控制的壓力。
葛劍雄：北京也是一個逐步進入老齡化的城市，今后在有限的年代里，退休的人要比新參加工作的人多，很多位子靠本地人是不夠的。一方面是從數量上，一方面是從質量上。因為現在獨生子女比較多，有些崗位他們是不愿意干的，只能靠外來人口。再有比如影視界所謂的“北漂”中，著名演員有幾個是北京本地的？沒有這些，怎么能夠繁榮文化？運動員、IT產業(yè)的人才等等都是這樣。當然，城市可以確定發(fā)展戰(zhàn)略，有限發(fā)展哪些人，對這些城市亟須的人加以鼓勵———但是對其他人也不能限制太多。
新京報：有恒產者方有恒心。怎樣讓已在京置產的外地人參與城市管理決策，參與城市的政治社會生活？
葛劍雄：嚴格來講，外地人在一個地方納了一定年限的稅，做了一定貢獻，他也應該有資格當人大代表。比如在浙江有些地方，外來打工者因為人數比較多，比較固定，也選舉了自己的人大代表，就可以在立法機構里邊發(fā)出自己的聲音，為改善這些群體的生存狀況而努力。他們同樣為城市發(fā)展作出了貢獻，為什么就不可以當人大代表呢？所以我認為即便在首都也應該有他們的人大代表———至少要在各種各樣的聽證會上聽取他們的意見。他們應該有對本地事務的表決權。
新京報：兄弟城市有類似做法嗎？實踐效果如何？
葛劍雄：比如上海今年人大開會就請了外來農民工的代表列席會議，參與旁聽座談，必要時候有關部門還聽取他們的意見。我覺得這個方法可以逐步推行。北京的外來人口數量巨大，這里邊更應該有他們的代表。
政府至少應該有固定的渠道來聽取他們的意見。某種程度上講，一個城市未來發(fā)展怎么樣，往往取決于有多少優(yōu)秀的外來人口加入這個城市。
分流人口應把握公平
新京報：決策者一再強調要多用經濟的、法律的手段而少用行政的手段調控城市人口。對此該怎么理解？
何兵：疏導城市人口壓力，各種手段都要用。無論是行政、法律還是經濟的手段。我想問題的關鍵是不能用強制的手段。過去人們認識問題可能存在一個誤區(qū)，以為行政的手段就是強制的手段，就是強行把人趕出去。其實不是這樣的。行政不代表就是強制，行政手段中也有很多非強制性手段，比如說行政指導。發(fā)布政策性導引，讓人們自由選擇，分流人口壓力也是一種不錯的選擇，你能說它不是行政手段嗎？
新京報：無論采用什么手段控制人口，都面臨一個公正問題。該怎么保證人口人為分流的公正？
何兵：關鍵問題是政府不能逼著人家走。無論用什么手段，都不能針對特定人群，尤其是處于弱勢地位的群體，因為這涉及公平的底線和反歧視的問題。要分流人口，就必須堅持公平底線，把整個人群都往外分流，包括一些所謂的上層人士，而不是有選擇的分流某一部分人，尤其是不能人為劃分所謂本地人和外地人，否則就是歧視和不公正，這是分流的關鍵。我自己不也是被分流到回龍觀了嗎？分流人口也是一個小社會，“麻雀雖小，五臟俱全”。
新京報：加強農村城市化發(fā)展的做法能在多大程度上緩解北京等大城市的人口壓力？
何兵：前些年我就主張過這個問題。如果在家鄉(xiāng)能夠過上幸福的生活，我相信沒有人愿意背井離鄉(xiāng)，四處流浪。所以我認為，緩解北京等超大城市的人口壓力，加大全國各地的小城鎮(zhèn)建設是非常重要的。最近中央提出建設社會主義新農村，我想應該也會有這方面的考慮。把農村建設好了，家園建設好了，說實在的，我都愿意去住。河流、湖泊、山川，春天有花，冬天有雪，人們何必要聚集到大城市？這是多少現代城市人向往的田園生活啊！
葛劍雄：不過我們也要看到，這只能消解一部分壓力，因而是非常有限的。首先，全世界的經驗都證明，特大城市的吸引力是不可抗拒的。在中國，有一些事情非要到北京才辦得成。比如說演藝界人士要成名，如果跑到一些邊遠城市，行嗎？甚至到上海都是不夠的。所以要考慮這一點。與此類似，要在地方上辦成好多事情就必須到省城。這種情況是小城市代替不了的。
其次，在地廣人稀的地方，這樣的做法局限性就凸現出來了：成本太高：比如說要建設污水處理廠，你人口少了怎么建？供熱、供電、學校等公共設施建設都面臨這樣的問題。這種情況下與其搞小城鎮(zhèn)建設，不如把他們集中到大一些的城市，至少集中到縣城。
新京報：對城市職能進行重新定位之于化解城市壓力有哪些作用？
何兵：城市定位與城市發(fā)展的關系是非常密切的。像北京其實沒有必要搞成現在這么大的規(guī)模。
北京集政治、文化兼事實上的經濟中心，確確實實吸引了眾多人往京城涌，自然壓力就來了。如果北京的經濟一直保持這種高速增長，而周邊地區(qū)和全國的小城鎮(zhèn)跟不上這樣的發(fā)展步伐的話，我想人口的壓力就暫時難以緩解。
所以我覺得從理論上說，對這種特大城市的職能進行必要的分化，對于緩解人口壓力也是應該能起到一定作用的；當然更重要的是全國各地尤其是北京周邊地區(qū)實現近乎同步的發(fā)展。
葛劍雄：城市要有自己的定位，這是不錯的；但這只適合中等城市。對于北京這樣的特大城市來講，這是很難的。北京是政治中心和文化中心、科技中心，這也需要一些輔助性工作；而且北京GDP的增加很大程度上就是靠服務業(yè)。從這個角度講，一個城市有一個城市的功能，這是對的；但是認為通過功能的調節(jié)就可以控制人口，這恐怕未必。因為現在中國還有人口增長引起的人口壓力問題。這樣不僅存在外來人口涌入的問題，也存在本地人口增長的問題。像北京、上海本身就是綜合性大城市，當然像城市內部是可以調節(jié)的；但是不要忘記，北京不只是一個城市，還是一個行政區(qū)域，本身已有鄉(xiāng)村和城市的區(qū)別，這就使得它進行內部調節(jié)的余地還是相當大的。
城市要有開闊胸襟
新京報：地域歧視是中國各個地方都存在的問題嗎？對此兩位有何高見？
葛劍雄：中國地方太大，地區(qū)發(fā)展不平衡，一個人總是有個人的感情，對某些人會產生某種歧視。其實，被歧視的往往都是弱者，都是與貧窮、落后聯系在一起的。你聽說過誰歧視強者？只不過外地人到了陌生的地方，一定程度上成了少數，容易被歧視。第二，這背后往往都存在經濟利益之爭。比如，為爭奪利益，有勢力的集團往往利用這個來轉移矛盾視線，把當地的矛盾轉移到外地人身上。土著與客家之間經常有糾紛，與此也有很大關系。
何兵：自古以來，中國盛行的就是“土著之治”的社會治理方式。長期的人土不分離使得各地的人們地域觀念非常強，地方主義盛行：北京是北京的，安徽是安徽的，四川是四川的。現代社會是一個開放社會，人口的流動給這種觀念的撞擊是巨大的，現在的地方觀念已經沒有以前那樣頑固了，但是觀念的改變不是一朝一夕的事情，還需要更多的時間。化解地方觀念，我認為不能靠人自身之外的強制力量，還是應該讓其自由發(fā)展。至于一個城市，還是應該有“海納百川，有容乃大”的開闊胸襟，這才是現代城市的氣魄。
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