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| 行政區(qū)劃配套改革，大膽構(gòu)想！ |
6月22日，中央通過了《關(guān)于加強和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見》。當(dāng)時看完會議報道后就有一種感覺，網(wǎng)上一定會出現(xiàn)議論紛紛的局面，但是，要真正落實行政區(qū)劃調(diào)整和改革工作，何其難也！
《意見》里面其實也寫到：“要堅持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)，拿不準(zhǔn)的不動，時機條件不成熟的不改。”所以，盡管網(wǎng)上討論非常熱烈，我卻沒有參與進(jìn)去。
但是，作為一名城市問題研究者，不可能對這個重大問題沒有考慮，甚至說，多年來，我一直在思考，這個龐大的國家如何在行政區(qū)劃問題上做出全球視角的戰(zhàn)略性突破，才能更好地實現(xiàn)經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展，才能更強有力地在國際上擔(dān)綱引領(lǐng)者的角色。
行政區(qū)劃調(diào)整和改革，不是為了調(diào)整而調(diào)整，更不是為了安置一批多余的官員而調(diào)整。
首先必須清楚，行政區(qū)劃調(diào)整本身就是一種制度紅利，合理的區(qū)劃調(diào)整可以對區(qū)域資源要素實現(xiàn)最佳整合，從而大大促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。反過來，過時的行政區(qū)劃必然對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展造成嚴(yán)重的阻遏，拖累區(qū)域經(jīng)濟正常成長，也對國家財政增長形成負(fù)面效應(yīng)。
我們目前能看到的一個突出問題是，隨著中國在與全球經(jīng)濟（尤其是美西方）互動中日益增長的矛盾、沖突，隨著國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中，長期存在的嚴(yán)重行政藩籬現(xiàn)象，國家已經(jīng)做出了建立全國統(tǒng)一大市場的重大決策。然而，在目前的行政區(qū)劃架構(gòu)下，這樣的統(tǒng)一大市場能夠如愿建立起來嗎？我覺得非常難。
一個極而顯見的原因是，行政“省”的建制模式，已經(jīng)根深蒂固，多年來已經(jīng)成為建立全國統(tǒng)一大市場的最核心的行政“籬笆墻”。
有人會說，不對啊，省級行政架構(gòu)是直接聽國家的嘛，國家建立統(tǒng)一大市場，各個省必然會立即響應(yīng)，統(tǒng)一大市場不就建立起來了？
事實上，省這一級行政層級的存在非常微妙：一方面，它具有國家派出機構(gòu)的屬性，同時，它又有代表地方的最高層級行政機構(gòu)的屬性，這使得省級行政架構(gòu)長期處于矛盾狀態(tài)，一方面，出于對國家的責(zé)任，要對地方行使國家政策主體傳導(dǎo)及監(jiān)督責(zé)任；另一方面，出于對地方的責(zé)任，又要在國家面前不斷爭取地方利益。這種矛盾長期存在，使得省級行政架構(gòu)很難不折不扣地落實國家責(zé)任。
問題的關(guān)鍵在于，這些省級行政建制本身并不是一級實體經(jīng)濟主體，它就是一個單純性的行政“二傳手”，國家各類政令、計劃、財政貨幣政策等等，都是經(jīng)過省級行政架構(gòu)，然后再配置到下面各個城市及縣。一個“二傳手”行政機制，竟然橫刀立馬在建國后的中國大地上硬生生地存在和生長了七十多年。
如果我們把中國現(xiàn)有的省級行政架構(gòu)內(nèi)的人力資源成本、物質(zhì)資源成本、財政資源成本、社會資源成本、信息資源成本等等統(tǒng)一測算一下，那是一個非常龐大的數(shù)據(jù)體系，讓如此龐大的行政管理架構(gòu)橫在國家和城市之間，對國家經(jīng)濟效率、效能和效益都可能產(chǎn)生非常大的延滯性影響。
如果上溯一下，“省”的建制始于800年前的元朝，在這之前，華夏大地上沒有行省制，而只有自秦朝以來就實行的郡縣制。元蒙統(tǒng)治者擔(dān)心難以控制大中華地區(qū)，為了強化集中管制，在朝廷內(nèi)部設(shè)立了“中書省”，而在全國各地設(shè)立若干“行省”，就是朝廷的行政派出機構(gòu)，代表朝廷對地方實施管理。
這種派出性質(zhì)的行政機構(gòu)設(shè)置就一直延續(xù)下來，幾百年來隨著時代變更，行省級行政區(qū)劃也有分有合，但變化并不大，到今天全國共有34個省級行政單位，包括23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、2個特別行政區(qū)。
一個顯著的現(xiàn)象是，新中國建國初期，一共有50個左右的省級行政建制（變動頻繁，在大政區(qū)下，有省、直轄市、行署區(qū)、自治區(qū)、地方、地區(qū)等行政建制）。當(dāng)時全國的GDP是575.5億，到了2021年，全國GDP已經(jīng)躍升到114.37萬億，72年間劇烈躍升了1987倍，看起來這些巨大的成就都是在全國行省制格局下產(chǎn)生的，似乎這個行政“二傳手”制度還有很大的功勞。
當(dāng)然，我們不否認(rèn)，任何一種制度安排，在一個特定的時期里都有它存在和發(fā)展的價值。行省制在它誕生以來的數(shù)百年間，對于中國這樣廣袤的國家來講，的確起到了輔佐國家統(tǒng)一經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史使命。在新中國建國以后，順應(yīng)當(dāng)時學(xué)習(xí)蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的現(xiàn)實需要，新中國維持了原有的行省制建制，對于推動多個五年計劃的落實和國民經(jīng)濟的快速增長起到了應(yīng)有的行政架構(gòu)作用。
但是，我們可以反過來思考一下，如果在改革開放市場化發(fā)展的大形勢下，假如中國不是“行省制”建制，而是“市縣制”（有點類似當(dāng)年的“郡縣制”）建制， 國家政令和財政布局直接對接各個經(jīng)濟實體性質(zhì)的直管城市，國家效率就會大幅提升，如此這般，目前的經(jīng)濟總量有可能已經(jīng)沖上150萬億甚至200萬億大關(guān)，中國在全球的經(jīng)濟政治影響力會更加強大。這個結(jié)果是可以通過宏觀經(jīng)濟分析系統(tǒng)得出來的結(jié)論。
（高速公路如今遍地開花，也使中國的地方管治能力空前提高。隨著網(wǎng)絡(luò)信息化時代來臨，技術(shù)手段日益豐富，政府的管理能力也日益提高。省級行政“二傳手”存在的意義越來越弱化。）
這就是所謂的“制度紅利”。從全國看，隨著改革開放的發(fā)展，國內(nèi)建立統(tǒng)一大市場的客觀需求越來越強。而行省制作為全國建立統(tǒng)一大市場的第一道閘門，立即顯示出了它作為完全行政建制架構(gòu)的特征，它無法像城市或縣級這樣的區(qū)域經(jīng)濟實體那樣，對于建立統(tǒng)一大市場具有直接的、高度的敏感性。從某種意義上說，省是作為國家行政權(quán)力的派出機構(gòu)而存在的，代表國家在某個省份執(zhí)行行政管理職責(zé)，省級行政建制本身并不是一級實體經(jīng)濟主體，它就是一個單純性的行政建制。“省”遠(yuǎn)沒有“市”和“縣”對于統(tǒng)一大市場有更加切身的感受和訴求，因為城市和縣都是直接“泡”在市場里面的一種區(qū)域經(jīng)濟實體。
有人可能會說，美國的50個州和我們中國的省不是很像嗎？殊不知，美國是聯(lián)邦制國家，它那些“州”（state）本身就有某種國家屬性，美國的“州”在美國聯(lián)邦制政體下各自成為美國國內(nèi)獨立運行的行政體制，都有各自的憲法，都有獨立的立法、行政和司法體系以及財政體系，各個州的市、縣都直接受各州獨立憲法和政體的約束。而中國“省”的建制則歷史更悠久，其直接隸屬于中央，是具有國家委派及直管屬性的行政體制，“省”沒有獨立憲法以及相應(yīng)的獨立運行機制，作為國家行政職能的下伸機制，必然加大國家整體上的行政體量和運行成本，在市場化日益增長的背景下，必然日益凸顯其滯后功能。
由此我們是不是可以大膽設(shè)想一下，能否在未來的國家行政區(qū)劃改革中，對“行省制”實施戰(zhàn)略性調(diào)整？比如，把目前的34個省級行政建制轉(zhuǎn)換為60個至80個中央直管、經(jīng)濟實體型城市行政建制，所有城市都不是國家派出機構(gòu)，而是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的中樞機構(gòu)，國家以政令和財政等手段對各個城市實施直管。這樣做的最大好處是，國家政令不再經(jīng)過一個完全行政性的“省級”的中間傳導(dǎo)，可以直接下達(dá)到城市這個一級經(jīng)濟實體區(qū)，精簡行政官員，極大地提升國家行政效率，也必將極大地提升各個城市落實國家政令、推動經(jīng)濟成長和社會發(fā)展的效率和效益。
其實，在以往的國家行政運行中，已經(jīng)設(shè)有這樣的城市直管機制，稱為“直轄市”機制，目前有北京、上海、天津、重慶四大直轄市，前三個城市的直轄機制設(shè)立較早，規(guī)模不大，但國家行政效率顯然高于各個省。重慶直轄市設(shè)立較晚，模式有所不同，它包含了30多個縣，人口3000多萬，從體量上看，幾乎就是一個省的量級，但國家沒有替換成當(dāng)年討論過很久的“三峽省”，而是確定為“重慶市”，現(xiàn)在看來，其意義非常深遠(yuǎn)。從實際運行看，重慶市不是以一個派出性質(zhì)的行政省的模式展開運行，而是以一個地方經(jīng)濟實體的城市管理體制展開運行，其效率、效能和效益都產(chǎn)生了非常積極的效果。從某種意義上說，重慶市直轄，成為中國全面去除行政性的“行省制”、建立市場化的“市縣制”的試驗樣板。
說起城市，我們會想起在中國普遍存在的一種奇特現(xiàn)象：多級城市制。中國城市中，有省級直轄市、副省級市、地級市、縣級市…假如開一個會，各個級別的城市都來一個市長，會出現(xiàn)十分尷尬的情況，說起來都是市長，但級別其實并不一樣，待遇當(dāng)然也不一樣，但一般人也分不清那個市長是省級，哪個市長是副省級，哪個市長是地級，哪個市長是縣級，現(xiàn)場會不會十分混亂？然而，這就是中國行政體制的真實情景，我們國家歷史上曾經(jīng)存在過的那么豐富的行政建制名稱，如府、州、郡、市、縣等等，竟然沒有在當(dāng)代行政建制中派得上用場，一個“市”的建制及名稱竟然可以從上至下一以貫之，還煞有介事地封為什么“副省級市”、“縣級市”之類，讓中國豐富的文字文化情何以堪，想起來都令人費解和好笑。
假如中國在未來改“行省制”為“市縣制”，城市名稱僅限于國家直管的第一層級，城市內(nèi)部只設(shè)兩大類，二三產(chǎn)占比較高的設(shè)城區(qū)建制，一產(chǎn)農(nóng)業(yè)占比較高的設(shè)郊縣建制，這樣的行政管理鏈條簡潔、明晰，效率會大幅提升。
至于全國目前的34個省級行政區(qū)如何調(diào)整為60個至80個城市，這個問題比較復(fù)雜，本文不做更深的分析。總的方向，發(fā)達(dá)省份可以適當(dāng)多拆分一些城市出來，以利于國家直管政令的直達(dá)和財稅更加合理的繳留。
我們可以設(shè)想一下，國家與60個到80個直管的經(jīng)濟實體城市實施無縫對接，這些城市的財政直接上繳國家，剔除了省級對于地方財政的分流，無論對國家還是地方，都會產(chǎn)生重大的積極效應(yīng)；從經(jīng)濟增長看，國家政令和經(jīng)濟規(guī)劃直接落實到城市及縣區(qū)，也將形成更加靈活快速的市縣制經(jīng)濟運行體制和機制，大幅提升各個城市的經(jīng)濟增長規(guī)模、效率和效益。
當(dāng)然，這樣的行政體制和機制改革，力度非常大，難度非同一般，預(yù)計目前國家推行的可能性并不大。但我仍然要呼吁國家認(rèn)真考慮，畢竟現(xiàn)在的中國正在應(yīng)對百年未有之大變局，我們國家內(nèi)部的區(qū)域行政運行體制和機制也應(yīng)該相應(yīng)地實施必要的重大改變，以適應(yīng)國內(nèi)國際重大趨勢性的變化。為了穩(wěn)妥推進(jìn)，可以先搞一些試點，逐步展開。
與60個至80個國家直管城市機制的建立相適應(yīng)，每個城市內(nèi)部的泛行政機關(guān)（幾大班子）的總規(guī)模應(yīng)該根據(jù)新體制機制的訴求實施合理壓縮，建立高效率、高效能的中國特色行政建制，以利于各個城市的輕松上陣，為國家建設(shè)大力減少行政成本，增加行政運行貢獻(xiàn)。
（文/宋丁）
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