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| “陋規(guī)”與管理
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“陋規(guī)”與管理
文 劉文瑞（西北大學(xué)公共管理學(xué)院教授）
陋規(guī)，具有鮮明的中國文化特色。明清兩代，官場風(fēng)氣和行政效率就都同陋規(guī)有著千絲萬縷的關(guān)系。時至今日，“陋規(guī)”的名稱雖已不在，但在形形色色的管理活動中，陋規(guī)依然影影綽綽，無論它寄生于企業(yè)還是政府。
所謂陋規(guī)，實際上就是不成文的官場辦事規(guī)則。“陋”是指沒有正式文件，在《六部則例》上查不到；“規(guī)”則指實實在在、明白無誤的顯規(guī)則，而不是價值觀念意義上的潛規(guī)則。如果準(zhǔn)確地翻譯為現(xiàn)代漢語，陋規(guī)應(yīng)當(dāng)直接表述為“官場禮則”，說白了，就是官場的送禮規(guī)矩。
官場上的潤滑劑
如此陋規(guī)，緣何而起？據(jù)考，這種風(fēng)氣源于明朝朱元璋的低俸政策。朱皇帝出身貧苦，認為“凡官皆貪”，因此在他制定的“祖制”中官吏俸祿就被壓得極低。《明史?食貨志》有云：“自古官俸之薄，未有若此者。”此外，朱皇帝嚴格禁止他的子孫更改祖制，敢有妄議者，殺無赦。好在官員手中有權(quán)，權(quán)可以變成錢，這比更改祖制要容易得多。其實從成祖朱棣之后，官吏的收入基本上就不靠俸祿而靠受禮了，清廉奉公的官員也不例外。“大氣候”如此，朝廷也就睜只眼閉只眼，皇帝也心知肚明，只要不搜刮過份，就是好官。久而久之，官員收禮就成了慣例，而且是官方默認的慣例。甚至官方在計算官員收入時，都把俸祿簡略不計，只算各種禮金。什么職務(wù)收多少、哪些時候該送禮、送禮的規(guī)矩和途徑有哪些，都有了不成文的章法。官方許可，民間無奈，相沿成俗，概莫能外。
清朝入關(guān)，將明朝的制度照搬不誤，低俸制隨之沿用下來。官員收禮也有了比較固定的稱呼，一般叫做陋規(guī)，正規(guī)一點稱為規(guī)費、規(guī)例或贈與。各種規(guī)費名堂繁多，夏天謂冰敬，冬天謂炭敬，節(jié)慶謂節(jié)敬，生日謂祝敬，過年謂年敬，門生拜見謂贄敬，出京辭別謂別敬，過往客人謂書儀。贈與關(guān)系更包括鄉(xiāng)梓、同年、親戚、門生、故吏、同窗等，數(shù)不勝數(shù)。
送禮必須要有來源，最主要的就是地方州縣官征收的火耗。古代實行包稅制，地方州縣向朝廷上繳的賦稅有定數(shù)，還必須是規(guī)格一致、成色統(tǒng)一的庫平紋銀。倘若數(shù)額不夠，負責(zé)官吏就要包賠。事實上，從民間征收來的只是銅錢或碎銀，官府要把銅錢兌換成銀兩、將碎銀熔鑄成標(biāo)準(zhǔn)銀錠。這樣一來，就要在正稅之外加派一定比例的“火耗”，意為熔鑄過程中的損耗。實際上，熔鑄損耗之外，官府征收和解送等雜七雜八的費用也被劃入火耗。
康熙帝曾公開說：“如州縣官止取一分火耗，此外不取，便是好官。”實際上，康熙帝十分清楚，火耗遠遠不止一分（1%）。號稱康熙年間第一清官的嘉定知縣陸隴其，也要加征四分火耗（4%）。因各地情況不一、官員心態(tài)各異，對加征火耗的比例，朝廷并沒有統(tǒng)一規(guī)定。各地按沿用已久的習(xí)慣操作，“每兩有加至二三錢、四五錢者”，“稅輕耗重，數(shù)倍于正額者有之”。正稅與火耗的關(guān)系，同當(dāng)代稅與費的關(guān)系類似。根據(jù)現(xiàn)有的資料綜合來看，清代的火耗大體在正稅的10%～50%之間。火耗的結(jié)余，稱為耗羨。這筆數(shù)目不小的“預(yù)算外收入”不受朝廷控制，也就成了官吏的補貼。
享有稅收權(quán)力的官員就有耗羨，自然免不了引起政府各部門與各層次之間的不平衡。結(jié)果，耗羨還要“再分配”。中國是一個講人情禮儀的國家，清朝衙門大堂之上最常見的匾額“天理人情國法”正好反映出官員的行為準(zhǔn)則。自從理學(xué)興起，“萬事抬不過個理字”，“天下惟道理最大”；其次，必須考慮人情關(guān)系，以情輔理；最后，才是遵循國法，國法也是為天理人情服務(wù)的。可見，中國傳統(tǒng)的管理理念，由“天理”確定其價值準(zhǔn)則，由“人情”定位行為規(guī)范，由“國法”充當(dāng)運行工具。耗羨只有一部分官員（州縣親民官）擁有，其他官員如果不能染指，既不合天理，也不近人情。
如此一來，以送禮方式形成的陋規(guī)，就成為調(diào)節(jié)官吏收入的主要途徑。而陋規(guī)不但能平衡收入、調(diào)整心態(tài)，更重要的，這種送禮方式符合中國人的基本社會規(guī)范，能夠在官員之間建立一種情感上的聯(lián)絡(luò)關(guān)系。可以說，陋規(guī)是傳統(tǒng)官場的潤滑劑，離開了它，官僚機器就會變得生硬，甚至磕磕碰碰。
合法卻悖情逆理的變革
問題是，陋規(guī)的存在難免令官場的運作萌發(fā)出私情的成分，甚至以情害理，以私害公。雍正帝即位以后，決意改革，大力推行耗羨歸公。具體做法是，以各地實際結(jié)余的耗羨為基數(shù)，提取歸公；這筆錢專款專用，除補充國庫虧空外，一律用作朝廷下發(fā)給地方官吏的薪俸補貼，稱為養(yǎng)廉銀。按照雍正帝自己的說法：“與其州縣存火耗以養(yǎng)上司，何如上司撥火耗以養(yǎng)州縣。”(具體辦法見《清史稿》卷294《諾岷傳》)大體上，雍正時的提解耗羨總額為422萬兩，約為當(dāng)時正稅的14%，專用于養(yǎng)廉銀開支，不得他用。各種官吏應(yīng)領(lǐng)取的養(yǎng)廉銀數(shù)額，根據(jù)各地的貧富、政務(wù)的繁簡等因素確定，再從所提解的耗羨銀中支取。每年各省督撫養(yǎng)廉銀為一萬至二萬兩，布政使為五千至九千兩，按察使為三千至八千兩，道員為二千至六千兩，知府為八百至四千兩，知縣為五百至二千兩，依此類推。“三年清知府，十萬雪花銀”的俗語，就是由此來的（許多人用這句話形容貪官，實乃誤。注意其中的“清”字；當(dāng)然，“十萬”是虛指）。
這樣一項改革，實質(zhì)上就是把地方上默認的私下收費變成了朝廷正規(guī)的征稅附加。原本用于官員私人之間的潤滑劑雖然數(shù)額未變，但性質(zhì)卻變了——人情關(guān)系變成了公事公辦。雍正此舉可謂用意良苦。以現(xiàn)在的眼光看，這里面不乏由人治到法治、由倫理式管理到制度化管理的因素。原來官吏的灰色收入被漂白了，可謂“紀綱整齊，弊革風(fēng)清”。清代學(xué)者章學(xué)誠對此贊口不絕：“我憲皇帝（即雍正帝）澄清吏治，裁革陋規(guī)，整飭官方，懲治貪墨，實為千載一時。彼時居官，大法小廉，殆成風(fēng)俗，貪(目冒)之徒，莫不望風(fēng)革面，時勢然也。今觀傳志碑狀之文，敘雍正間府州縣官，盛稱杜絕饋遺，搜除積弊，斤斤自守，革除例外供支，其文洵不愧于循吏傳矣。”(《文史通義》內(nèi)篇卷50)。民間留下了“康熙之時有清官，雍正之時無清官”的說法，也正映射出制度化管理和倫理化管理的差別所在。
然而，這種制度層面的改革阻力極大。“國法”變了，而以往陋規(guī)所體現(xiàn)的“天理”和“人情”卻不能照舊維持，于是產(chǎn)生了激烈的摩擦。從一個具體事例上，就可以看出雍正改革的難度。根據(jù)尤拔世《粵海關(guān)改正歸公規(guī)例冊》記載，當(dāng)時到廣州經(jīng)商的洋船，每條船送給粵海關(guān)衙門的陋規(guī)多達68種名目，總計1950兩白銀。時任粵海關(guān)監(jiān)督的楊文乾，按照耗羨歸公的政策，大刀闊斧整頓，把陋規(guī)變?yōu)檎礁郊雨P(guān)稅，紅包式的禮銀統(tǒng)一歸公，再分撥到相關(guān)衙門作為補充經(jīng)費。楊文乾的舉措顯然具有積極意義，而且完全符合雍正的新政方針。問題在于，這種陋規(guī)涉及諸多利益和人情面子。沒有了陋規(guī)紅包，衙門辦起事來也就不那么順溜。外商叫苦，官吏埋怨，吏胥怠工，行商喊屈。這種化紅包為公款的耗羨歸公，用現(xiàn)在的眼光看，倒是符合韋伯式科層官僚制的基本精神，但同中國國情卻偏偏那么隔膜。得罪人的事，全讓楊文乾做了。所以，他的官不那么好當(dāng)。廣州官民上下一心地想要扳倒楊文乾，可楊文乾的改革是按雍正的大政方針做的，所以只能從別的地方下刀子。這種地方其實很好找——就是貪污。任何一個王朝，收拾一個當(dāng)官的，最得民心而且也名正言順的，就是懲處腐敗。于是，由福建巡撫常賚出面，狠狠參了楊文乾一本，有鼻子有眼地說楊貪污達30余萬兩。對于這種官場游戲，雍正心知肚明，于是，一不查二不辦，反過來卻派楊文乾到福建查辦倉庫虧空。在雍正的力保之下，楊文乾才沒有丟掉頂戴，算是不幸中的萬幸。
雍正朝后，陋規(guī)故態(tài)復(fù)萌。乾嘉年間，養(yǎng)廉銀依舊，而陋規(guī)紅包卻也死灰復(fù)燃。道光帝以節(jié)儉出名，心疼國家銀子，于是借口國庫空虛等等緣由，要求官吏從養(yǎng)廉銀中“捐獻”、“資助”國家。很快，養(yǎng)廉銀的實發(fā)折扣越打越狠，官吏的陋規(guī)紅包卻水漲船高，一切又恢復(fù)了過去的常態(tài)。所不同處就是苦了百姓——原來的火耗已經(jīng)變成正式附加稅，現(xiàn)在的陋規(guī)又要增加新的收費項目。到了晚清慈禧時的新政，幾乎所有的改革舉措都毫無例外地變成了官員撈錢的新途徑。李鴻章曾在奏章中描述：“政以賄成，婪索相競。自大府以至牧令，罕能以廉公自持。取之僚屬者，節(jié)壽有賀儀，到任有規(guī)禮，補缺署缺有酬謝。取之商民者，街市鋪戶有攤派。變本加厲，上下相沿，不以為怪。”當(dāng)初雍正的改革，至此徹底走向反面。
歷史警示
陋規(guī)的興衰演變，為當(dāng)代管理提供了許多啟示。
首先，毋庸置疑的是，人類行為會自然形成某種慣例。對此，管理者必須高度重視；否則，管理活動就很難有效，甚至寸步難行。管理者的權(quán)威，不僅來自法律制度，更取決于對慣例的掌握程度和尊重程度。例如，《紅樓夢》里的探春管家，一上任就碰上了給趙姨娘兄弟發(fā)放“撫恤費”的難題，幸虧熟知其中竅道的王熙鳳派平兒來告知她以往慣例，才化解了這個難題。現(xiàn)實中，我們常常看到，有經(jīng)驗的管理者一旦碰上某件拿不準(zhǔn)的事務(wù)，不僅要查考制度是如何規(guī)定的，更重要的是還要了解以往實際是如何操作的。單一迷信紙上的制度，往往會碰釘子甚至觸霉頭。
對慣例問題，學(xué)術(shù)界中的許多大家都進行過透徹的研究并提出了深刻的理論見解，哈耶克的“自發(fā)秩序”和“擴展秩序”理論就是一例。自發(fā)秩序的形成源于社會文化，由此也就形成了管理與文化關(guān)系之結(jié)（complex）。那些試圖按自然科學(xué)的方式和法則研究管理的學(xué)者，那些幻想將管理學(xué)構(gòu)建成與物理學(xué)類似學(xué)科的努力，恐怕沒有能夠成功的。其中的關(guān)鍵，就在于管理活動中滲透了文化因素的影響，無法做到絕對的價值中立。中國的物理學(xué)同美國的物理學(xué)幾乎沒有區(qū)別，但中國的管理學(xué)同美國的管理學(xué)則大不相同。在中國，這個管理與文化之結(jié)，是由倫理人情關(guān)系形成的一種互相纏繞、環(huán)環(huán)相扣的“中國結(jié)”。這一點，同中國社會的基本特征緊密相關(guān)。關(guān)于倫理人情關(guān)系在中國的特殊地位和深遠影響，不少學(xué)者都有深刻的論述，費孝通先生提出“差序格局”，梁漱溟先生提出的“倫理本位”。要在中國取得管理上的成功，僅僅掌握“流程重組”、“戰(zhàn)略模型”、“六西格馬”、“平衡計分卡”等先進技術(shù)，恐怕尚屬枝節(jié)，而只有掌握社會關(guān)系、人情冷暖，才可能是根本。
從陋規(guī)的形成和演變，還可以看出，如果正式制度違反了文化背景的價值準(zhǔn)則，陋規(guī)會在不知不覺中瓦解正式制度的效力，使正式制度形同虛設(shè)，甚至走向反面。原本，在漢唐時期，官場送禮是被視為行賄的，因此也有相應(yīng)的辦法治罪。然而，明代的低俸制盡管有朱元璋的嚴刑酷法甚至法外用刑來推行，卻受到了官場中不顯山不露水的“軟抵抗”。不久，低俸制就徹底失效，官吏的俸外收入更變本加厲。這就告訴管理者，在制度設(shè)計中，如果不考慮慣例習(xí)俗的對抗，多半會適得其反。現(xiàn)實中有許多“看起來很美”的管理制度都走上了制度異化的不歸路，原因就在沒能包納吸收“自發(fā)秩序”。
那么，試圖將陋規(guī)正式制度化的改革又會如何？結(jié)果恐怕只會“層層加碼”。陋規(guī)所反映出的習(xí)慣性行為規(guī)則是不可能以正式制度替代的。借用馬克斯?韋伯的權(quán)威理論來分析，陋規(guī)所承載的權(quán)威是傳統(tǒng)權(quán)威（某些方面也包含了魅力型權(quán)威），但絕不承載法理權(quán)威。正規(guī)制度所承載的，則肯定屬于法理權(quán)威。雍正將陋規(guī)改為養(yǎng)廉銀，表面上看，既沒有增加火耗數(shù)額，又沒有減少官吏收入，僅僅是把“渠道”方向改變了，號稱“上不誤公，下不累民，無偏多偏少之弊，無苛索橫征之?dāng)_，實通權(quán)達變之善策”（《清朝文獻通考》卷90《職官十四》）。但事實卻遠非雍正帝想象得那樣簡單。任何一種制度，都是在整體系統(tǒng)環(huán)境下產(chǎn)生作用的。雍正時期的官場環(huán)境，必須依賴由陋規(guī)結(jié)成的網(wǎng)絡(luò)才能運作。耗羨歸公，致使這一制度體系失去了運作依托，所以，也只會生出新的陋規(guī)來彌補這種制度網(wǎng)絡(luò)的缺陷。到頭來，原有的陋規(guī)變成了正式制度，新的陋規(guī)立刻填空。變革之后，要想維持改革前的制度效果，肯定會不斷增加制度成本。在清代的耗羨歸公變革中，增加的成本就是“費改稅”后又產(chǎn)生的新“費”，即使把這種新“費”再改為“稅”，還會產(chǎn)生“費外費”。
當(dāng)年的耗羨歸公是這樣，現(xiàn)今的管理制度何嘗不是這樣？新中國曾經(jīng)在實行走婚制（也稱阿注婚）的納西族硬性推行民政部門的婚姻登記制，結(jié)果是，增加了新的婚姻登記手續(xù)，而阿注走婚如故。民政當(dāng)局曾經(jīng)多次花費極大氣力取消民間婚姻的彩禮習(xí)俗，但之后不久彩禮又悄悄滋生出來。即使是在企業(yè)管理中，這種情況也比比皆是。管理活動中的制度“疊床架屋”現(xiàn)象，多半是這個原因造成的。
也許，正式制度的人情化才是改革和發(fā)展的一條出路。當(dāng)今十分強調(diào)的在管理中要以人為本，實際上就是對以往制度建設(shè)和改革中某種偏失的校正。“科學(xué)”和“理性”無疑具有巨大的進步力量，然而這種進步也有可能削弱甚至破壞傳統(tǒng)社會的無形網(wǎng)絡(luò)，對人際關(guān)系和情感交流帶來某種看不見的阻隔。梅奧在霍桑實驗時就指出，現(xiàn)代社會在技術(shù)取得巨大進步的同時，人們處理社會關(guān)系的技能反而不如農(nóng)業(yè)社會。在現(xiàn)代化過程中，一個十分明顯的趨勢就是生活富足的同時心理焦慮也在增加，甚至抑郁癥和精神疾病呈現(xiàn)上升趨勢，這就是社會進步給我們帶來的附加禮物之一。管理中，回歸人本位置，把“利潤”、“效益”等等追求所淹沒了的人類自身價值重新尋找回來，這是當(dāng)代管理學(xué)的發(fā)展方向。尤其在中國，如何在現(xiàn)代化過程中盡可能保持社會的倫理和情感紐帶，更是經(jīng)濟發(fā)展中保持社會心理穩(wěn)定的重要問題。
(來源：北大商業(yè)評論)
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